首页 -> 2007年第6期
近现代西方残疾人社会福利保障的价值理念及实践启示
作者：李 莉 邓 猛
2.3日本残疾人社会福利保障体系
日本的社会福利主要是通过救济、保护、预防等援助，使残疾人能维持一般的生活。在日本，残疾人社会福利的主要特点是以多层次的立法保障残疾人福利的实施与完善。对于残疾人其基本理念是要求残疾人克服自身的障碍，积极融入社会，同时要求社会为所有残疾人提供参与社会各个领域活动的机会，并且都明确规定国家及地方公共团体有义务使该理念具体化，并要求全体国民进行合作。
日本自1946年成立社会保障研究会，就提出了《社会保障法案》，1949年制定《残疾人福利法》中规定了国家和政府应给残疾人提供的福利性服务。1950年由政府通过《社会保障制度建议书》，强调残疾人有平等获得社会保障的权利。1960年颁布《残疾人雇佣促进法》，保障了轻度残疾人就业。1979年修订了《特殊儿童抚养补助金给予法》，规定了身心残疾儿童可以领取“扶助补助金”，重度残疾人可以领取“福祉津贴”。1988年颁布了《精神保障法》，并在此基础上于1995年颁布了《精神保健福祉法》，1993年颁布《障碍者基本法》。相关的法律还有：1949年生效、1997年修订的《身体残疾人福利法》，1906年生效、1988年修订的《精神残疾人福利法》，1970年制定的《残疾人福利协会法》，1970年生效、1988年修订的《残疾人基本政策法》，连同《残疾人福利法》、《残疾人教育法》、《残疾人雇佣促进法》、《残疾人职业训练法》、《特殊儿童抚养补贴法》、《伤残病者特别援助法》、《精神卫生法》等，形成了非常完备的法律体系。
日本残疾人福利保障的基本立场是以扶助为主要方式，为减少残疾人在生活上的困难，提供更多的方便。在日本设有“残疾人手册”，凭借手册，残疾人可以获得公共交通费、电讯使用费、航空费的折扣或减免，同时还有残疾人免交所得税和居民税的优惠规定，在很多公共服务上享受减额照顾。2003年，日本又执行了支援费制度，为残障人参与社会生活提供服务和特别扶助，对残障人发放年金(退休金)，同时对重度智障者和重度残障人并存的家庭发放特别福利津贴，保证他们的生活水平。［13］现在，日本很重视残疾人的“正常化”，通过社区、家庭以及学校等方面的合作，推动残疾人参与社会。
总之，虽然各国在残疾人社会福利上都以某一方面为偏重，但实际上对其他福利都是兼顾的。例如各国普遍存在残疾人及其家属的年金制度，此外，在改善居住环境、解决生活困难、教育援助等方面都是各国残疾人福利的重要内容，这也构成了当今世界残疾人福利的共同特征。
3西方残疾人社会福利保障的建设经验及对我国的启示
按照《中国社会保障制度变迁与评估》中提出的四个评价指标，即社会保障制度的价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度的有效性和发展的可持续性，我们在与西方主要国家的残疾人社会福利保障建设的对比中可以得到很好的启示：
3.1结合社会发展，确定本土的残疾人社会福利保障的建制宗旨和价值理念
关注残疾人，建立良好的社会福利和社会分配制度归跟结底是一个政治安排的问题和思想观念问题，而不只是经济和财政问题。近现代西方残疾人社会福利制度的转变与发展是随着社会的政治、经济、文化的持续发展而逐渐演进的，他们都体现了追求社会安全、经济稳定、促进文明的价值取向，并且在残疾人社会福利上强调体现作为公民的社会公平。因此，中国的残疾人社会福利应该将社会公平、权利均等原则作为其相对独立的价值取向，并在制度执行过程中贯彻社会公平的价值理念，根据国际社会残疾人福利目标的新定位，促进残疾人自立、自强，提升他们的社会参与的机会与能力，以消除社会隔阂、实现社会整合，构建发展性社会政策。
具体来说，尽管近现代西方国家的福利制度基本上是为了弥补“市场的缺陷”而向公平靠拢的制度安排，但是它们出于对过去历史的深刻反思和出于战后大众对社会和平稳定发展的强烈愿望，结合了大量的社会主义改良的思想，加强了社会分配，增加了社会福利，不仅让资本主义更加人性化，更让资本主义制度得到社会主义思潮的改良和洗涤，让社会稳健地、长时间地发展成为可能。特别是他们关于社会福利目标从救济式的“医疗模式”到消除社会排斥的“社会模式”的转变给我们以新的启示。即我们在制定有关残疾人的社会福利制度和社会支持政策时，不能将目标仅仅局限于消极的补偿与救助，而应与消除社会排斥、实现社会整合结合起来。因此，我国针对残疾的社会政策福利应当是补偿性社会福利政策与发展性社会福利政策的结合。前者主要是指针对残疾人的社会保障、社会救助、住房补贴、及其他各种基本权利的保护政策等。后者主要是指有关促进残疾人的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合的政策，如针对残疾的就业政策、教育政策、积极的社会融合政策等。
历史和现实向我们提示，在新的历史时期，残疾人的社会福利仅停留在同情和道义的层面是远远不够的，残疾人需要的不仅仅是生存发展权，还有他们在社会发展上的利益诉求，我们应当把改善残疾人的境遇和参与机会的平等和自由的非补偿性公平联系起来，以此为出发点建立更加完善的残疾人社会福利的长效机制和制度性的安排。
3.2通过政府政策导向，从家庭支持、社区支持和非政府支持三方面全面拓展残疾人社会福利保障
在近现代西方对残疾人实施的社会福利的过程中，政府的帮助和干预发挥了重要的作用，特别在资本主义发展的早期阶段，政府基本上处于主导性的地位，承担了大量责任。如国民健康服务、社会服务和非缴费性收入支持福利，基本上都由国家通过一般税收承担责任。在残疾人的社会保险、社会救助、医疗康复以及劳动就业等方面给予了大量的补贴。但随着资本主义经济危机和政府“失灵”的出现，西方引发出福利多元主义的呼声，要求减少政府在社会福利直接供给中的角色，即政府不再是唯一的福利提供者。福利多元主义一方面强调政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。另一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的功能。事实上，现代西方国家的残疾人社会福利都出现了社会化运作的趋向，尽管其资源来源一般仍以政府为主，残疾人社会福利的实施主体越来越多的是专业性的社区服务机构与社会工作人员，而不是由政府直接来承担。
随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，整个社会的情况发生了巨大的变化，单位办社会、办福利的功能日益向社区剥离，家庭小型化使得家庭福利保障和服务的功能日益弱化，而残疾人人口的增加使得残疾人对提供社会福利的需求日益增长，经济市场化的改革进程也使得城乡残疾人需要进一步加大救助和帮助以提高生存能力和生活能力。面对新的形势，原有的单纯依靠国家支付残疾人社会福利资源的福利方式以及过去那种主要靠计划分配福利资源的配置方式已不再适应经济和社会的发展要求，也必然要随之发生根本性的改变，依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展残疾人社会福利事业已经成为我国社会主义市场经济条件下的客观必然选择。
从社会分配机制上说，社会资源应当有三次分配。初次分配是通过市场，即让那些有知识、善于创新并努力工作的人们首先富裕起来；二次分配是通过政府，即利用税收等手段来平衡社会财富的失衡，缩小城乡差距，实现基本公平；三次分配是通过社会，即通过社会的、社区的、非营利组织的力量，开展公益事业，帮助弱者在更广泛的程度上实现公平。只有通过这三次分配，才能构建一个和谐的社会。实质上，这三种分配体制体现了市场、政府与非政府组织在残疾人社会福利保障中的互动和配合作用。特别是在我国经济发展程度总体不高、残疾人福利保障的要求越来越高、范围越来越广的前提下，我们更需要在加强政府的政策支持和引导下，积极发展非营利机构提供的社区福利服务和志愿者服务，实现运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，建立起以居家供养为基础、社区福利服务为依托、福利机构供养为补充的残疾人社会化福利服务体系。