首页 -> 2007年第6期
近现代西方残疾人社会福利保障的价值理念及实践启示
作者：李 莉 邓 猛
1.3社会模式的现代残疾观
20世纪50年代以来，西方出现了一系列与残疾人教育与服务相关的新思想或概念，如“正常化”原则、“去机构化”运动、回归主流、全纳教育以及社区融合理念等。这些理念推动了传统的残疾观由“医疗”模式走向“社会”模式，形成了回归社会的思潮，极大地改变了残疾人社会福利中的康复与服务模式，使越来越多的残疾人离开封闭的、与主流社会隔离的、寄宿制的社会福利或康复机构，重新返回正常的社区环境接受相关的支持与服务，也促进了西方残疾人的社会福利政策在制度上的重大转变。
传统的残疾观即“医疗”模式认为，残疾是一种缺陷，残疾人是一个病态的、低能的群体，不能对社会有所贡献，所以个人应该对残疾负责，社会属于非残疾人，社会不会改变环境和设施以适应残疾人，残疾人应该通过自己的努力来适应社会。［6］根据这一模式，残疾问题是医疗问题，社会为残疾人提供福利和服务的主要途径就是医疗康复和收养照顾，通过治疗、救助与施舍使残疾人的生活状况有所改善。这一模式忽视了社会环境以及社会期望与个人能力之间互动，使残疾人无法摆脱“社会排斥”的阴影。美国学者戈夫曼在研究中发现，在对残疾人的福利照顾中，对残疾人实施的“封闭式”的、“庇护式”的供养和照顾将使他们处于不良的伙伴关系之中，阻碍了他们建立积极的社会关系。而社会模式的残疾观认为，残疾问题是人权问题，任何对残疾人的歧视都是对其基本人权的侵犯。同时，残疾问题也是社会和发展问题，是不健康的社会态度与政策造成了对残疾人的社会排斥与社会隔离。残疾人是平等的权利主体，是促进其自身发展及国家经济增长的主导者，有权以行动者和参与者的身份充分切实地参与社会发展。因此，依据这一模式，社会对残疾人提供的福利不仅仅是医疗康复，还注重残疾人融入社区发展，致力于通过消除环境障碍和提高生活能力、工作能力、社会参与能力等保证残疾人平等权利的实现。也正是在这种社会模式的影响下，西方的社会福利政策在不断进行了更新、补充和完善。
2近现代西方主要国家残疾人社会福利保障的实践
2.1英国残疾人社会福利保障体系
第二次世界大战后，英国经济学家庇古的福利经济学理论和凯恩斯主张国家干预、保证充分就业、刺激有关需求的观点，使英国的社会福利制度采用了普遍主义取向，体现了受益普遍性原则，不论地域差异或收入高低，每个公民都有权享受社会保障权益，社会保障项目覆盖面广泛。因此，普遍主义福利与公民权利紧密联系在一起，体现着国家与公民之间的直接关系。1942年，英国颁布了《贝弗里奇报告》，设计了一整套从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，人们在整个生命期间都可能从社会福利制度中受益。残疾人的社会福利保障项目也日益增多，特别在医疗康复和职业训练、就业指导方面极为完备。
在医疗康复方面，英国设立了完备的残疾人保健服务体系。英国国民保健法规定，英国公民可享受除牙科手术、视力检查和配镜以外的一切免费医疗，病人只需付处方费，而残疾人及低收入家庭无需支付处方费用。英国卫生部在全国各地设有一百多个地区卫生管理局和委员会，负责管理国民保健的具体实施。其专门建立的康复中心不仅为身体残疾人配备各种训练器具、生活用品及日用设备等来指导他们进行日常生活的适应性训练，还专门组织体育比赛、娱乐、交流等活动，为残疾人提高生活技能和进行社会参与提供重要的场所。除此之外，政府也在保护残疾人身体健康方面承担一定的责任。他们需要定期了解本地残疾人的人数与需求，并有义务向对方表明自己的服务责任与服务范围。他们通过自己经营的设施或委托民间办的设施收容残疾人，并组织提供社会工作者、志愿者、保健人员和家庭护士等为残疾人提供帮助与服务。［8］对于精神性残疾人，程度为轻度的强调早期治疗和社区护理，政府和民间团体为在社区生活的精神残疾人提供技术训练、职业介绍和娱乐服务。
在残疾人就业方面，英国于1944年颁布《残疾人就业法》规定，凡雇用20人以上的企业，有义务雇用占企业职员人数3％的残疾人。1948年，英国政府在《就业及职业训练法》中规定，国家及地方政府有对残疾人进行康复和职业训练的责任，对有生活需要的残疾人则给予经济上的协助。英国政府对残疾人进行分类登记，A类是经过职业训练就能就业的残疾人，B类是必须创造特殊条件才能就业的残疾人。政府设有就业部、劳工部训练司、伤残人员司、残疾人就业指导官等来提供就业安排、就业辅导和指导，地方政府则通过设立残疾人训练所、康复中心，或者委托企业、职业学校、社会团体等为残疾人提供职业训练场所和技术培训设施。［9］从英国来看，残疾人的社会福利保障覆盖面广，不存在不同地域、民族、职业、城乡等等之间的社会福利保障待遇的实质差别。
2.2美国残疾人社会福利保障体系
美国自20世纪30年代实施罗斯福新政和60年代约翰逊总统推行“伟大计划”以来，在新自由主义的影响下，逐步用混合式的社会保障模式(政府与非政府组织共同参与社会保障)代替全面的社会保障模式，也就是认为社会保障应让个人、家庭、社区、市场共同发挥作用，强调福利制度的非国家因素。美国的社会福利政策也从最初的单纯性救济改为工作性福利、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作，形成了特有的强调剩余式选择性福利，以市场为导向的社会福利政策模式。在社会合作的理念下，其对残疾人的社会福利保障也更为强调对残疾人的就业与自助。
美国在1918年以《职业重建法》为基础，开始协助残疾人获得自主自立的生活。1935年美国实施《社会保障法》，规定联邦政府对州政府为残疾人重新就业而进行的培训给予财政援助。1956年艾森豪威尔执政时制定了包含老年、遗族、残疾保险的OASDI计划，又推进和扩大了对残疾人的就业保障。1990年，美国通过《残疾人法》，明确规定禁止公共服务中对残疾人的歧视，被雇佣者不应“身体检查”而受到差别待遇。1999年，克林顿总统签署一项重要法令，规定对于失去工作能力的残疾人提供再就业培训和求职辅导，以及一系列保障他们权益的措施。该法令被看作是病残救济计划中一项最重要的改变，将计划的重心从提供福利保障转到使病残者重获工作能力并鼓励其重回工作岗位［10］。
美国在残疾人的职业康复以及医疗康复方面加大了非政府力量的投入，形成了国家与地方政府的分权以及国家与私人、志愿机构互动互补的格局。美国国会1973年通过了《残疾人康复法》，强调对重度残疾人进行康复治疗，以联邦康复服务署为法定主管机关，地方政府则设立职业康复机构以执行康复计划，中央补助80％经费。社会工作者的加入以及与社会福利工作人员的密切配合，大大提高了对残疾人服务的质量。在美国，以残疾人为对象的医疗服务一般都是普通医院或护理机构提供，或由保健局或护理机关提供护理人员，美国的“访问护士制度”是这个国家提供残疾人福利的主要支柱。对于精神病患者，美国从隔离保护的政策走向社区护理，形成由社区卫生中心、州立精神医院、康复中心等机构协作进行，现在分布点很广的以精神残疾人为对象的美国精神一卫生中心已经在精神残疾人的治疗和恢复方面发挥了卓著的作用。
此外，美国还是第一个制定“无障碍标准”的国家。1961年美国标准协会制定了第一个“便于残疾人出入、使用建筑物及有关设施的设计标准”，1968年政府正式通过了《建筑无障碍条例》，不仅立法保障全面，在实施中也达到了尽善尽美。无障碍条例的出台标志着对残疾人的保护从“医疗模式”到“社会模式”的转变，残疾人的公民权利得到了真正的尊重。