首页 -> 2007年第1期
冲破城管暴力怪圈
作者：金 旺
字体： 【大 中 小】
明确城管的执法地位
这是一个到目前为止还没有解决好甚至还很有争议的问题。有人认为，政府设置城管，是多此一举，属于重复机构。因为它的职责，早已经由法律法规明确在其他如公安、保安、卫生、工商、技术监督、环保、交通、市场服务中心等部门的工作中了。现在，把这些已经由法律法规明确了的部门的职权收回，另外设立城管综合执法局或者行政综合执法局，是多余的。
不过，主流意见还是认为，城管队员法律地位的不明确，是导致暴力事件频发的根本原因。现实中城管队员既要履行一些具有强制性的行政职能，而自身又不属于国家专政部门，因此往往对执法相对人无法形成震慑力。要解决城管执法中频发的暴力事件，就要明确城管的执法地位。为此，有的地方已经开始尝试提高城管的执法地位。
据《广州日报》2006年6月9日报道，广州市政府已向市人大常委会提请修改《广州市城市管理监察条例》，修改稿建议成立城管警察，该修改稿已被纳入当年人大常委会的立法预备项目。有人建议，国务院城市管理行政主管部门应尽快请国务院提请全国人大常委会制订出台一部完整的《城市管理法》，对涉及城市管理诸领域的事项作出详尽的规定，明确执法主体资格，界定执法职责，明确执法机制。对涉及城管职能、影响城市市容环境卫生的违法现象作出明确而操作性较强的处罚规定，以使城市管理工作走上有法可依、有法必依的轨道。
在北京，有人认为最紧迫的任务就是制定《北京市集中城市管理行政处罚权规定》，对城管执法组织的地位、性质、权利、义务、责任以及权限等从法律上予以明确规定，确立其行政复议权等相应的法律权利。通过《规定》的出台，维护城管组织作为执法部门的尊严，防止城管组织成为任人指挥和使用的工具。
另据新华社消息，海口市于2006年9月13日成立了城市管理行政执法局，集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、建筑工程施工管理、燃气管理以及环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等九个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权或部分行政处罚权。据说，这将从根本上解决城市管理中长期存在的多头执法、重复处罚和职责交叉等问题。
有人认为，城管的执法扩权，让人越来越感到不安。如果不能改变城市管理理念，不能文明管理、依法管理，城管的权力增多，只能让暴力随之增加，而城管身兼九个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权或部分行政处罚权，不过是为城管罚款提供法律依据罢了。除了为城管罚款撑腰以外，看不出有什么革新。特意为城管创造行政处罚权或部分行政处罚权，对于城管来说尽管有了法律支撑，城管的地位也被地方政府无限抬高，但却未必是好事。得到政府强力支持的城管，会更加霸气；在管理方面，更容易趾高气扬，视被管理者如草芥，从而漠视和践踏弱势群体的权益。
人性化执法才是出路
北京市海淀区城市管理监察大队副队长李志强被刺牺牲后，北京市城管部门表示，在今后的执法中，要进一步加强执法防护装备的配备，以更好地保护执法队员的人身安全。此后不久，北京市城管部门便按照刚刚出台的《城市管理综合行政执法装备技术规范》，对全市城管执法队伍进行装备，其中包括PDA终端、防刺背心、头盔、防割手套、强光手电等。据称，防刺背心重约5公斤，前胸主要是整块钢板，后背装的是钢条；防割手套则可防火防油，质地坚实，内置防割钢丝。此前广州市城管组织“夜查队”，专项整治夜间占道经营、扰民等行为时，执法队员也配备了全套防护装备，甚至还包括脚蹬防水防狗咬长靴、防砍护腕、防暴盾牌等。
不可否认，从城市管理的角度来说，城管对城市的市容整洁、秩序规范功不可没。城管人员在具体处理违章占道、摆摊设点、乱张贴、乱堆放等日常事务时，也存在着一些危险，即所谓的暴力抗法。但是，即使如此，我们也没有理由认为那些“破坏城市文明形象”的小摊贩已经到了需时刻防暴的地步。倘使真的在执法中出现了某些危险的暴力行为，那也只能交给防暴警察来管。
防暴警察有防范和制止暴力事件的职责。因此，无论从自卫还是制服暴力对象的角度来说，必要的威慑必不可少。与此相反，对城管来说，其所执行的只是城市的日常秩序管理，无论理论上，还是实际操作层面，都不是暴力事件的主要承载对象。
不可否认现在暴力抗法事件偶有发生：有的人为谋生计，或出于其他原因，有时会阻挠、妨碍城管执法，甚至暴力抗法。从这方面说，有些公民的素质的确有待提高。但是，执法者的工作方式、工作态度等，也很可能存在着一些必须改进的地方。要想让被执法者真正心服口服，关键仍在于城管执法人员是否把道理讲得透，把工作做得细致、文明。在有些时候，城管执法人员也需要和被执法者将心比心。良好的素质和工作方法才是城管最精良的装备。倘使城管人员不能在观念上提升自己，不断改进自己的工作作风和工作方法，即使装备再精良，也不可能达到真正的治理效果，甚至可能适得其反。加强城管装备并非解决城管与无照商贩矛盾的良策。城管文明执法、人性化执法才是出路。
目前国内城管部门具有市容环卫、园林绿化、城市规划等14个方面的近300项管理职能。其中，城管部门对于市容环卫、市政管理、城市节水、停车管理、城市绿化等几项内容具有全部的处罚权。城管的权力广泛而又庞杂，这就要求执法人员必须有很高的素质和政策水平，而在可能发生的矛盾面前，执法人员素质的高低和执法方式是否妥当，往往具有决定性作用。
2006年5月30日，成都市青羊区的城管人员，发现一家店铺占道经营蔬菜和肉类，执法人员责成店主立即纠正违规行为。在说服不起作用的情况下，几名执法人员开始依法实行证据保存有关货品。店主突然提起一桶尿，劈头盖脸泼向一位城管人员。由于城管人员采取了忍让的态度，事态没有进一步升级。
2006年9月初，成都市锦江区盐市口街道办一个城管工作人员，在执法过程中被无证商贩咬伤不还手，获得600元“委屈奖”。以“骂不还口、打不还手、文明执法”为标准的“委屈奖”，希望通过主动约束，以使城管执法更加文明规范，赢得管理对象的理解与支持，确有其积极意义。
2006年6月7日，上海市虹口区曲阳街道成立了社区城管自行车巡察队，骑自行车或徒步执法，要比坐着汽车巡查执法人性化得多。
浙江省金华市城市管理行政执法局有关负责人说，严格执法与人性化管理并不对立，通过人性化执法和人性化管理，可让人性化管理融入到严格执法之中，促进城市管理工作顺利开展。同样的违法违章行为，必须依据相同的法律来处理；不过，这并不意味着同一违法违章行为，都必须作出同样的处理，而要因人而异。对于下岗工人等弱势群体违章占道经营，当然不能与大商场按同样的标准处罚，而要在法律允许的范围内，给予适度处理。让被处罚者既感觉到法律的严肃，又让他能够承受。只堵不疏，容易引起冲突，如果相关部门能够根据便利居民的需要，统一规划，合理设置摊点，就可以把无证摊贩纳入有序的管理之中，这种管理充分体现了人性化，易于为被管理者所接受，城市管理的难度也会减小。
城市管理工作者需要努力提高自己的综合素质和城市管理的行政执法水平。牢记全心全意为人民服务的宗旨，加强文化知识特别是法律知识的学习，增强法律意识，做到知法、懂法，严格执法，做到思想好、纪律严、作风硬、形象佳。在内部，建章立制，规范管理；在外部，强化监督，树立形象。