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冲破城管暴力怪圈
作者：金 旺
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城管执法的法律地位不明确，全国至今还没有一部城市综合执法的独立的专门法规，对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。由此导致执法队伍作用难以体现，导致部分执法相对人敢于无视城管执法甚至屡屡出现暴力抗法现象。
与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能。9年过去，历经3次职能扩张，到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权，到现在，已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。井盖丢失、下水道排水口堵塞、燃气管线漏气、违法停车、毁坏绿地、施工现场扬尘和遗洒、黑导游等等各种杂事，都在城管的管辖职责之内。每当城市发展中出现了新的问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。
自从2003年1月，北京市城管执法局正式挂牌成立后，城管执法者和自由摊贩的矛盾便开始逐渐升级。一位不愿透露姓名的志愿者说：“李志强事件具有一定的必然性，你知道吗？城管是一脚定乾坤，全部都是一脚定乾坤。”所谓一脚定乾坤就是抄摊儿。用城管队员的话说，北京有30万无证摊贩，而他们城管仅有5000人。“一个城管要面对60个无证摊贩，不想用暴力都难。”
然而，正是这种一脚定乾坤的做法，导致一线的城管人员面临更多的暴力对抗。中国政法大学教授马怀德说，城管问题是中国城市化进程中不可避免的。经济发展了，城市的规模在迅速膨胀、增加，流动人口在增加，城市管理就出现了新问题，这些新问题都是传统的城市管理方式所解决不了的。
有些城管人员执法粗暴
郑州市城市管理行政执法局副局长叶光林说，部分城管队员素质不高，个别队员工作方式方法简单粗暴，是一个不容回避的问题。郑州市行政执法局纪委和信访部门曾接到一些市民对城管队员的投诉，有的城管队员吃、拿、卡、要，有的在执法中动手打人。
在马路菜场买菜，要付钱时，一辆执法车“呼”的开过来，下来几个城管队员，大声喝道：这儿不许摆摊。抓起卖菜小贩的杆秤，一把折断。惊慌的小贩，手快的收起货物，撒腿就跑；手慢的，顾不得东西，只提着钱箱子，四散而去。城管队员指挥着雇来的人，将小贩遗留下的车啊、菜啊，一古脑儿地扔上车，然后呼啸着离去，留下一片狼藉。这样的场景，很多人都遇到过。
城管队员执法时打人，更是把自己推到了公众的对立面，暴力执法在先，必然遭遇暴力对抗在后。
两个饭碗矛盾尖锐
在城市管理工作中，从被管理者的角度来讲，他们是为了生存。在这些人中，很大一部分是外来人员、下岗职工，他们没有稳定的收入来源，得不到社会保障机制的救济，只能靠做点小生意来维持生计，对他们来讲，这点小小的经营就是他们赖以生存的饭碗。
从城市管理部门的角度来看，自己的责任非常明确，且管理效果的好坏都摆在面上，一目了然。城管队员，其管辖的区域内无照商贩、黑车等非法经营的行为是否得到了有效治理，将直接决定上级对他们的考核结果，从而影响到他们的饭碗能否端稳。
可见，城市管理者与被管理者之间的两个饭碗是相互冲突的。小商小贩保住了饭碗，城管人员就会丢了饭碗；反过来城管队员端稳了饭碗，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。
这种过激情绪在我国目前的执法环境下，极易转化为暴力。非法商贩其实非常明白自己的行为处于非法的状态，因此就像我们时常在街上看到的那样，城管队员一来，无照商贩就四处逃窜，躲避执法；等管理人员一走，他们就又重新回来继续自己的非法经营。但是，这些小商贩跑了一次、两次甚至一百次，难免有一次跑烦了，就想到了要用暴力。而执法者，第一次能耐心提醒，第二次予以警告，在三番五次劝说仍不起效果时，也就开始倾向于用暴力解决问题。
城市综合执法面临的任务往往与人民的生活息息相关，大多数执法相对人属于社会的弱势群体，可以说城管对以小商贩为代表的人群执法，折射着社会诸多深层次矛盾与问题。在社会的深层矛盾还未根本解决的大背景下，在社会普遍同情弱者的舆论氛围中，执法难度之大可以想象。
显而易见，无论在什么情况下，面对弱势群体，暴力——也即野蛮执法，都是于情何忍，于理不通，于法不合，只能表明执法人员背离为人民服务的宗旨，故意制造或激化人民内部矛盾，应当受到舆论的谴责。
在城管执法中，大多数被管理者由于是弱势群体，心态难以平衡：农村自产自销者认为政府应该支持他们；困难户认为是政府不让他们活了；建筑包工头财大气粗，也有怨言，“管理不就是要钱吗？还找这么多麻烦干什么”……这些人往往把郁积在心里的怨气发泄在城管执法者头上，对宣传教育不听；对其进行管理，阳奉阴违；对其进行处罚，轻则无理谩骂、威胁，重则动手、动刀攻击城管执法人员。
转变城市管理理念
小商贩可能影响了城市公共空间的环境卫生，但是如果取缔了他们，不但影响了他们个人的利益，也影响到市民的利益。所以，从构建和谐社会、照顾各方利益角度看，城市管理的理念需要转变，不能为了追求城市的洁净、整齐、文明，就一刀切地把某些领导者看不惯的东西都赶出城外。这可能达到了整洁、文明、花园城市的要求，但实际上又失去了很多，失去了普通公众需要的便民服务或者不同层次的消费要求，让一些本来在这儿就业、维持生计的人失去了市场和生存基础。
和谐的基础，更在于利益的趋同、认识的趋同。政府制定的一切政策，只能以人民利益为重。凡是不符合人民利益的事，都必须改进。像允许农副产品进城，是上世纪80年代中央几个“一号文件”的主张，也是深得民心的好政策。可是，我们有些政府官员为什么不允许农副产品进城呢？因为在这些官员心目中，允许农副产品进城，允许城市一些街道摆售农副产品，无疑等于增加城市脏、乱、差。为了能评上卫生城市，一些官员就牺牲农民和市民利益，设下了不许农产品进城的种种禁令、禁区。在农副产品被禁止进城的背后，反映的是官员政绩与农民利益的关系问题。当官员的政绩与农民的利益成为一对矛盾的时候，应该考虑的，到底是人民吃饭要紧，还是创建要紧？还有，政府在制定政策的时候，必须从实际出发。卫生城市、文明城市要不要搞？当然是要搞的。但如何搞？正确的做法应该是多对农民和市民进行宣传，工作在平时，不能搞一阵风似的“清扫”。目前这种集中对付进城摆摊设点的农民和下岗再就业人员的做法是完全错误的。他们本来是我们社会的主人，同时又是我们社会的弱势群体。我们对他们应该关心、爱护，对他们的某些不良行为，也只能引导，不能采用暴力。
洛阳市为了搞创建，对卖桃的农民设了禁令，没有固定摊位和证件的果民，就进不了城。偷着进来的，城管逮住就罚款200元。温家宝总理在洛阳市农村考察，在询问农民有什么意见和要求时，一位农村妇女告诉总理，桃子成熟了不能进城卖是最大的苦恼。温总理说，城市管理要搞，也要让小商小贩进城卖东西。在这个思想的指导下，洛阳市很快改变了原来的决定，在城区原有农贸市场的基础上，增设了62个瓜果直销点，免费发放果农进城直销特别许可证，让果农进城搞直销。
洛阳市送庄镇的一位干部说：“只要有关职能部门少一点安逸享受的意识，多一点服务的意识；少一点罚款创收的冲动，多一点底层情怀，进城的瓜农们不仅不会成为城市秩序的破坏者，而且完全可以实现城市管理与瓜农利益、市民利益的共赢。”