世界大管家——联合国秘书长们

改组联合国机构加利采取上述颇富成效的行动后，并没有停滞不前。很快，他便燃起履新不久后的“第一把火”，开始实施一项令世人瞩目的果敢行动，着手改组联合国。早在入主玻璃宫以前，加利就已经深刻地认识到，他即将接管的联合国正饱受机构臃肿，人浮于事以及经费短缺之苦。联合国在新的国际形势下要想正常、高效运作，消肿化淤势在必行，必须对内部机构进行适当调整。因此，上任伊始，加利在接受比利时电视采访时即明确表示，“我将利用我被委任为秘书长的机会，着手改组联合国一些组织”。他指出，联合国“有必要进行根本性的重新调整”，以适应一个“不断变革的世界的需要”和符合“新的国际行动的要求”。在新形势下，联合国改革已是大势所趋，势在必行。美国联合国协会主席在国会作证时曾总结说：“联合国正处在两种可能的边缘：要么取得大跃进，要么痛失良机。”大多数联合国问题观察家一致认为，除非联合国彻底改革，否则，就不可能在冷战后的时代取得大跃进。联合国徘徊在新旧格局交替的十字路口，国际社会要求改革联合国的呼声日益高涨。但是，关于联合国应该如何进行改革，却是众说纷云，可谓仁者见仁，智者见智。远在加利就任联合国秘书长之前，为了使联合国更充分地发挥其“中心行动机构”的作用，无论大国、小国，强国、弱国，联合国的每一个成员国几乎都已从各自的愿望出发，纷纷向联合国提出了一系列的构想和建议。“一份长长的菜单”早已摆在了这位新“管家”面前： ——开发或扩大冲突的预测性和控制作用，防止危害国际和平与稳定的冲突发生；——充分发挥国际讲坛和管理机构的作用，特别是在裁军与军控方面的管理作用；——重视并强化联合国促进经济与社会发展的作用；———更有效地加强联合国人道主义援助、促进人权的改善和保护环境的作用；——完善联合国立法与执法职能。围绕上述五大作用，人们还提出了其他各式各样的具体建议和方案。这显然是一张需要加利苦心孤诣才能“烹调”出、“烹调”好的“菜单”。 1992 年1 月31 日，安理会举行了自联合国成立47 年以来的第一次首脑会议， 15 个理事国的国家元首和政府首脑聚集一堂，共同讨论当前世界的和平与安全问题。最后与会各国领导人决定，授权会议主席代表15 个理事国宣读一项声明，以表达共同愿望。声明说，“秘书长不妨借鉴近期联合国维持和平任务所获得的经验，建议如何提高秘书处的规划与作业的效率。秘书长还可以考虑如何扩大动用他的斡旋作用以及宪章赋予他的其他职能。”这次安理会首脑会议对加利秘书长的改革工作无疑是一个极大的支持，它不仅使改革有了坚实基础，也为改革带来了强大的推动力。在安理会的大力支持下，加利对来自各方的大量建议汇总并进行了深入分析，在兼顾各方利益的基础上，拟订出一系列的改革计划。2 月7 日，上任刚刚 6 个星期的加利，宣布被他称之为全面展开精简联合国机构的“第一阶段”改革开始正式启动。 2 月29 日，第一阶段改组方案正式生效。这是联合国有史以来最大规模的总部机构改组。与刚刚成立时的1500 名工作人员相比，到加利上任时，联合国已成为拥有近15000 名工作人员的庞大官僚机构（这还不包括临时工作人员及维和部队人员），人员增加了近10 倍。机构不断扩大，人员不断增加，造成机构重叠，人事关系复杂，办事效率低下。加利上任之初，在视察联合国驻日内瓦的办事机构时曾说：“那里有数千名工作人员，但明半数人无事可做。”正因为如此，近年来，改革联合国的组织机构一直是玻璃宫内外的热门话题。但是，要想对它进行大刀阔斧的改革并非轻而易举的事。对加利的改革举措，事前就有人放出风来说，难以驾驭的联合国官僚是决不会轻易让步的。但我行我素的加利无视这些人的“劝告”，他给自己规定了60 天的期限，裁减合并双管齐下，率先精简秘书处上层班子，终止了28 个副秘书长直接向他报告的冗杂低效的混乱制度。依据改组方案，他裁撤了14 个秘书长助理以上的联合国高级官员的职位，将副秘书长的人数从28 个裁减到10 个。他还采纳了联合国高级管理专家的建议，制订裁员和人员自然缩减计划，一次性裁减了1000 余人。在此基础上，加利进一步表示，今后仍将大量裁减世界范围内的秘书处工作人员，特别是要将高层职位减少25％。几经考虑和磋商，加利决定改革秘书处的结构，把12 个主要部门和办公室加以合并，同时组建一些新的办事机关并任命一批新的联合国高级官员，将决策过程集中在7 个主要部门，其中包括新设立的4 个部门，即政治事务部、维护和平行动部、经济和社会发展部及人道主义事务部。其余的3 个部为法律事务厅、新闻部、行政和管理事务部。加利任命8 位副秘书长来管辖这7 个部门。从改组的方案看，加利的目的显然是要精兵简政，提高联合国各机构的办事效率。当年9 月，加利在第四十七届联大作关于联合国改革工作的报告中说，第一阶段改革，“结果是，减少了不必要的官僚层次并取消了某些无关紧要的活动”。他表示，今后仍将尽一切努力，以简化行政程序，使之更具透明度，更易于实行， “以期一方面去除仍然存在的任何叠床架屋和多余累赘的现象，另一方面加强那些任务和责任不断扩大的部、厅、处。”经过第一阶段旨在“精简决策机构，并打通指挥渠道”的改革方案后，雄心勃勃的加利随即又推出了涉及大会和经社系统的第二阶段改革措施。到加利接任时，联合国的经济和社会系统已多达190 多个机构，这些机构所消耗的经费占联合国开支总额的三分之二。加利出任秘书长后，于当年 2 月便开始着手对经社系统的秘书处支持机构进行改组，取消了原来的几个经社秘书处单位。在此基础上，在第二阶段改革中加利又做出了新的决定，于同年12 月把由副秘书长冀朝铸（中国）领导的经济和社会发展部门一分为二，并任命3 位副秘书长来分管这新设的3 个部：冀朝铸主管发展、支助和管理事务部，让- 克劳德· 米勒荣（法国）主管经济社会信息及政策分析部，尼切·德赛（印度）主管政策协调和持续发展部。加利这么做，反映出他希望把联合国的精力更好地集中于发展中国家的愿望。对联合国组织机构和经社系统进行了大规模调整后，加利又将其锐意革新的目光投向了联合国的大会系统。联合国会议之多，文件之多，手续之多，在世界各组织机构中大概要名列榜首，就连联合国的很多官员也对此大为头痛。曾有媒介形容联合国就如同一家大型造纸厂，操作人员是公务员，他们用文山会海来衡量其产量，各种研究报告塞满了他们的文件架。但效果呢？正像加利批评的那样：“联合国大会所要求的文件都是经常性的，同上一年度的报告相比，几乎没有或根本没有增加什么有用的情报。”为了进一步提高效率，减少浪费，加利决定精简联合国大会的有关工作。1993 年8 月17日，第四十七届联大通过233 号决议，决定改变大会的委员会结构，将特别政治委员会和非殖民化委员会合并成新的特别政治和非殖民化委员会（第四委员会），负责以前指定给这两个委员会处理的所有议程项目。决议还决定自第四十八届大会开始，它将由6 个委员会组成，并将第一委员会称为裁军和国际安全委员会。同年9 月，加利在第四十八届联大的年度工作报告中指出，尽管“大会在世界事务中正日益发挥实际的作用”，“但大会的工作可以进一步精减”。他指出，许多决议特别是那些影响经济和社会领域的决议，都不谈政策问题，而带有工作方案决定的性质。他建议，“决议形式应限于大会针对政策事项采取行动并提出建议供会员国和国际社会采取行动时采用”，“然后可以采用一种更简单的形式，用于经济和社会领域工作方案的决定”，以提高效率。此外，他还建议，“还可以使大会议程有一种优先次序”，“议程也需要略加合理化”。除了进行上述调整外，加利还酝酿提出改革安理会的方案。据1992 年2 月8 日的德国《明镜》周刊报道，加利履新不久便计划建议扩大安理会常任理事国席位。关于安理会是否应进行改组，是近年来联合国成员国长期争执不休的一个重大问题。在联合国中身兼数职的乌于达官员奥拉拉·奥通努说：“安理会目前的组成已经过时。它反映了60 年代，甚至40 年代世界的政治，而不是今天世界的政治。” 安理会“没有理由永远不变”。其他一些国家也认为，作为反映成员国的民主意见的场所，联合国现在继续实行的战胜国体制的常任理事国制度没有“反映世界的现状”，理应进行改革。但是，关于如何改革安理会，意见很难一致。有人主张把欧共体和日本纳入常任理事国行列，取代原来的英国、法国席位；另有一些人主张增加常任理事国数目，以一个地区国民生产总值最高或人口最多为标准，增加亚洲国家的日本和印度、非洲的南非和尼日利亚，南美的巴西等；还有人主张设立有否决权的常任理事国和没有否决权的常任席位，给德国、日本等有否决权常任席位，给巴西、印度等无否决权常任席位。也有人提出加强联合国大会的作用，取消否决权制度等。可以说，改革的方案五花八门，出发点也各有不同，但至少有两点需要各方协商和讨论，即安理会的规模问题和关于当选新的常任理事国的条件问题。现在积极要求增加常任理事国席位的国家主要来自两个方面：一是上次世界大战的战败国日本和德国，正积极利用各种渠道为争得常任理事席位而多方奔走努力，想以此为契机从经济大国一跃而成政治大国；二是一些地区大国，它们对安理会的某些运行机制不满，希望通过增加常任理事国席位来改变安理会现状，并加强发展中国家在安理会的声音。作为联合国秘书长，加利对改革安理会有自己的一套想法。他希望联合国安理会的规模扩大，将常任理事国增至10 个，拟议增加的新成员包括德国、日本、印度、巴西和尼日利亚。特别是对日、德加入安理会常任理事国问题，加利一直持积极态度。为了解决联合国的财政困难和赢得日、德对维和行动的慷慨解囊，加利多次访问这两个国家，希望它们积极协助联合国的维和行动，并发挥大国作用。他曾说过：“新的联合国需要有多个大国开展负责的活动。”但这一计划因涉及很多方面，一时也很难推行。因为“安理会改革”的焦点不仅仅是日、德加入常任理事国行列的问题，增加新席位势必会打破各方力量旧有的平衡。英国首相梅杰就曾明确表示，没有理由改变安理会的结构。正是哪里有改革，哪里就会出现反对的声音。正当加利大刀阔斧地清除联合国旧机制中的种种弊端时，批评意见也随之而来，指责、不满与怨恨一时间在联合国大楼内外闹得沸沸扬扬。一些人对他所拟订的长期管理计划持怀疑态度，指责加利未能使联合国的雇员们了解他的意图。一些发展中国家也对加利的改革计划颇为不满，它们批评加利不该把绝大多数副秘书长的席位都给了大国和发达国家，并认为联合国不应在改革中一味追求精减，而忽视发展中国家的需要。它们担心，联合国会因此失去广泛的代表性。一些西方国家出于自身利益的考虑，也乘机利用改革中所暴露出的问题大作文章。联合国毕竟不是世界政府。它的作用大小取决于世界各国，特别是重要国家对它的支持程度。事实上，在联合国如何发挥更大的作用的问题上，的确存在一些难以解决的矛盾。联合国的弊端不应归咎于加利，改革的效果也不可能立竿见影。就像加利自己感叹的那样：“我们所需要的不仅仅是改组联合国，而且是成员国的‘ 政治意愿’。联合国能否有效地发挥作用，主要问题在于，成员国对如何利用联合国解决国际问题不能取得一致意见。”对联合国首席行政长官来说，联合国这个庞大机构毕竟太大、太复杂了。但是，不论多么艰难，加利仍决心使他的联合国改革之火继续升温，并最终使联合国成为一个更精简、更统一的组织，使之能有效地执行联合国的各项任务， “在政治方面能更顺应民心，在知识方面更有创造力，在财政方面基础更为稳固，在管理方面更有效率，更能代表社会的所有阶层”。加利深知，当今世界对联合国的要求是空前的。世界越感觉到联合国的存在，对它的要求就越多，期望就越大。作为联合国秘书长，加利希望自己的改革措施能为联合国开拓出新的发展契机，以迎接21 世纪的挑战。他表示：“联合国面临纷至沓来的要求，决不能变成盛名之累，发生不孚众望的危机。”因此，在采取每一步骤时，他都必须小心再小心，以期争取赢得各方的基本满意。正是本着务实，本着为联合国在下个世纪的发展寻求新的起点， 1995 年8 月，加利又推出了题为《我们正在整顿联合国》的六点计划。他强调说： “在目前各国预算削减，全世界人民正在勒紧裤带的时候，联合国必须精简机构、突出重点并提高效率。随着全世界接受冷战结束所带来的变化，联合国也必须适应新的任务和新的需要。联合国所面临的问题也是对联合国成员国以及联合国为之服务的全世界人民的挑战。在情况改变的条件下，各国政府和舆论必须决定它们希望联合国成为什么样子，希望联合国做什么，并决定愿意做出什么贡献来使联合国有效工作。”加利认为，“联合国自1945 年成立以来，未曾遇到这样一个关键的时刻，1992 年到1995 年这段期间，很可能决定本组织对下一代甚至今后几代的行动路线和贡献。”他强调说，“我们时代的特征是历史的加速发展，如果联合国要走在它的前头，就必须加快改革的步伐”。联合国改革的序幕已在一片争执声中拉开，并在各种批评与指责中艰难进行。改革能否取得预期的效果，还要取决于多方面的因素。加利，这位踌躇满志的老政治家，决心在他的任期内完成联合国的革新工作。 -------- 泉石书库

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