北京共识

破解地方债务危机之门（1）地方债务问题已为所有关心中国宏观经济的人士所尽知，它不仅是地方政府难以摆脱的梦魇，同时也是一个切实的民生问题，无论是拖欠教师职工工资，还是拖欠农民工工钱，其实都可以追溯到地方政府的财政能力，追溯到地方债务问题。 由于《预算法》不允许地方财政打赤字，不允许地方政府发债，所以地方政府只好东借西欠；由于地方政府举债行为既不合规又不合法，所以大家都只好遮遮掩掩，使得任何单一部门都很难拥有完整的统计数据。长期以来我们一直认为地方负债只是个别省市、个别县乡的个别问题，这在中央财政蒸蒸日上的大好形势之下，显然不足为虑。 而按照国务院发展研究中心最近的研究报告，地方债务已经成为威胁中国经济和社会安全的“头号杀手”。众所周知，金融风险问题已为这几届政府所高度关注，无论是政府监管部门还是金融机构本身，这些年一直都在不断加强监管，加快改革，所以基本上已经是“明枪”了；而目前地方债务之所以最为可怕，一个重要原因是地方债务大多为隐性负债，“明枪易躲、暗箭难防”。 2004年2 月29日下午三点整，围绕着国务院发展研究中心宏观部副部长、“中国地方债务课题组”组长魏加宁博士提出的“耸人听闻”的警告，我们邀请了财政部财政科学研究所所长贾康、中国银行国际金融研究所副所长王元龙、中央党校经济学部宏观经济教研室主任梁朋共聚“21世纪北京圆桌”第4 期，探讨地方债务危机及其治理。 地方债务规模堪忧 《21世纪》：讨论地方债务问题，首先要判断地方债务的规模，目前的说法有两千亿的，也有万亿甚至万亿以上的，各方面的观点不统一。而实际上都缺乏大量调查的基础，诸位能否先界定一下地方债务的构成并估计一下大概规模？ 魏加宁：根据学者们提出的定义，所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。目前在我国主要包括省、地市、县、乡（镇）四级政府负债。 尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想像。 地方负债类型至少有四种，第一种是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便——这部分虽属或有债务，但规模最大；第二种是因征收不足或挪用资金等原因，造成的社会保障资金缺口（属于隐性债务）；第三种是粮食企业亏损挂账、拖欠中小学教职工工资；还有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。 目前我国的地方负债有这样一个基本特点：地方政府的层级越低，相对债务负担越重；越是西部地区，相对债务负担越重；越是贫困地区，相对债务负担越重。简而言之，就是越往下越重，越往西越重，越穷的地方越重。 贾康：在2000年税费改革的时候，乡镇一级为了推进税费改革，就产生了一个副产品——必须把财政状况说清楚。结果，全国乡镇包括村一级的负债大概算出一个数，3700亿。这个数据肯定是粗算的，但是官方默许的数。 《预算法》规定，地方不能举债，国务院特批的除外，可是国务院到现在为止没有一个特批的案例。打一个比方来说，正门不开，大家就开后门，直到整个一圈围墙都没有了，最后只剩了一个正门的门框在那儿摆着。 梁朋：其实，即便是显性债务，其规模也很大。地方债务分为直接显性债务和或有显性债务。据我们调查，2001年某省仅省一级直接显性债务就是87亿，其中包括国外贷款193 亿，国债借款303 亿，中央专项借款5 4 亿，国内金融机构借款9 6 亿，单位和个人借款8 1 亿，拖欠职工工资141 亿；另外就是或有显性债务，包括地方政府担保贷款、粮食企业亏损挂账等，共有115 8 亿。两个加在一块儿，是203 亿，占当地国民生产总值的188 ％，当年应还本付息19 8亿，占财政收入的11 2 ％，2001年末，此地的逾期债务是523 亿。而在隐性负债方面，仅当地32家金融机构积累的呆账就有10多亿。 贾康：地方负债有没有作用？我觉得要肯定，它们确实起了很大的作用，要是没有这些地方举债，很多的基础设施恐怕建不起来，比如说上海，一年一变样，三年大变样，没有负债是不可能的。 王元龙：我赞同贾康的观点，但是整体上来说，这些政府项目的弊病比较多，有相当一部分存在问题。 财政与金融的“裙带”危机 《21世纪》：国务院发展研究中心的研究报告提出，地方债务已经取代金融风险成为危害中国经济安全和社会稳定的头号杀手。实际上，地方负债和金融之间也存在着错综复杂的关系。 王元龙：我完全同意这样的判断。目前地方债务排在第一的就是银行借款，我保守地估计，四大银行每家至少上千亿。一些城市要做一个工程，比如说地铁，为了筹集资金，地方政府成立一个投资开发公司，拨一点钱，或者是划一块地，作为公司的资本金，然后用这笔资本金去银行抵押贷款，雪球也就滚起来了。大量的民工欠薪背后，实际是城投公司对建设公司的欠债，进一步导致建设公司对包工头的欠债。 对这些贷款，银行必须批，否则会影响到它在当地的生存。有一个怪事是，贷款给“城投”公司的，大多不是本地银行。因为风险很大，当地怕自己的银行陷进去，严格控制当地的商业银行进入。 魏加宁：有两种类型的金融，一种叫关系型金融，另一种叫市场交易型金融。关系型金融的好处是，双方互相了解，贷款方能够比较全面地掌握借款方的信息，因此使得贷款的偿还更有保障。但是另一方面，一旦借款人处于强势地位的时候，就可能会出现强贷现象——在我的地盘上，如果不配合你以后的日子就会很难过。而这种“强制性”贷款又往往很容易久借不还。 目前商业银行的基层负责人心里非常矛盾，一方面他们愿意将资金贷给有地方政府背景的项目，因为这样比贷给民营企业更容易“说得清楚”；但是另一方面，如果这些项目的贷款收不上来，银行方面一点办法也没有，因为地方政府总是处于强势一方。

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