北京共识

破解地方债务危机之门（2）王元龙：银行要严格控制风险，又怕资金贷不出去，的确很矛盾。而很多地方的大项目，由地方政府出面组成银团招揽贷款，毕竟风险要小一点，各家银行还都愿意参加，他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100 亿，几大银行组成银团贷款支持，但目前这个项目效益并不好，银行的贷款面临很大风险。像这一类有政府背景的贷款，叫做政府项目工程贷款，贷款数量一般很大，一旦出现问题，对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力，变相发行地方债。 魏加宁：随着国有银行改革往前推进，金融领域的约束力加强，一方面新增贷款会更加谨慎，另一方面已有贷款还贷压力也会增强，于是一些本已财政捉襟见肘、负债累累的地方就有可能出现财政破绽。 《21世纪》：这个风险一旦爆发，被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融，更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机，后果不堪设想。 王元龙：地方政府债务风险和金融是交织在一起的，过去我们在谈金融风险的时候，对这一部分没有特别强调，也没有特别重视。危机一旦酿成，不仅仅对地方政府，可能对整个经济也是一种严重的损伤。 各级政府事权财权应该对等 《21世纪》：问题可能也没有我们想像得那么严重，近年中央财政收入连续高速增长，财政形势似乎一片大好。魏加宁：表面看上去是不错，但实际上这是在用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。 《21世纪》：中央与地方财政形势差别如此之大，财税体系比如分税制、税费改革，是否一定程度上加剧了这方面的矛盾？ 贾康：不能说改革加剧了矛盾，而是改革的深化程度还不够。分税制让各级政府都掌握了大宗稳定的收入来源，如果真正到位了，地方就不会那么困难，就没有必要千方百计转着弯去举债。 事权和财权不对称是一个很重要的原因，财权重心往上走，事权往下走。财权上，四级分税实际到了省以下就没法落实；在事权上，各个地方条条块块都往下贯彻它的一票否决指标，造成地方负担越来越重，面对这么多的一票否决，地方只好想办法对付。 分税之所以难以贯彻到省以下，牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政府层级，按照中央、省和县三级来分税，乡镇变成县级政府的派出机构，地市也不用搞实体的政权和实体的财政，这样，中央再自上而下加强转移支付力度，缓解基层、特别是欠发达地区的困难，就可以同时实现一级政权一级事权一级财权，跟着就是一级举债权。 《21世纪》：在机构精简方面，中央的力度要比地方大得多？贾康：中央一级名义上1998年一轮砍了50％左右，后来陆续又建了若干个新的机构，把若干副部级提成了正部级，在部门之下，又形成了大量的事业单位。到了乡一级，按要求精简20％，实际上是做不到的。1980年代以后，我们这么使劲地搞乡财政建设，现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的，建金库没有条件，简化政府层级，庙不拆，很难成功。 《21世纪》：大量的地方行政人员，也是地方债务形成的一个很重要的原因。  贾康：我觉得这是一种恶性循环，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他们就要想方设法拉钱来维持机构的运转，运转的过程当中，内生的要给自己提高待遇的冲动又更多去搜刮、举债，机构又会更加臃肿，雪球越滚越糟糕。　　王元龙：不仅如此，每个机构设立以后，都要有政绩，因此就要找项目，这些项目其实完全都是可以不做的。做事就要花钱，大量的支出又派生出来。 梁朋：这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债，因为这样可以马上建项目，可以体现地方政绩。还债是下一任的事，很多地方政府政绩很好的一届，下一届去接的都是胆战心惊，他知道，甚至拿后面五年的财政收入都还不清前面的债务。 2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班，研讨什么问题呢？就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级，所以更要按照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能只看GDP 多少，而是看社会治安好不好、就业情况怎么样，以及当地老百姓的社会福利改善多少等这些指标，如此，盲目举债可能就会发生一些变化。 地方债发行的制度保障 《21世纪》：国研中心的报告认为，发行地方债是解决地方财政困难的可行出路。发债的前提条件就是前门要打开，这就涉及《预算法》的修改问题，当时出台对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢？ 贾康：1990年代初，制定《预算法》时，我们所施行的还是所谓财税包干政策，各地都有不同的包干形式。 1998年以后，中国有一个阶段性的经济形势转换，原来短缺经济时代转换到了过剩经济时代。当时，地方存在大量的盲目重复建设，动不动就投资过热，中央采取的政策是能堵的都堵住，包括税制，选择了一个生产型增值税，就是要抑制投资，地方举债这条路也就干脆堵死了。

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