北京共识

市政公用事业民营化之路（2）盛洪：公用事业一般有两类。一类属于自然垄断行业，即由于技术的原因，一个市场只能容纳一个企业。其特点是随着规模的增大，平均成本总是下降，当然它可以排他地占有和消费，所以按照定义还不算公共物品，像收费的路桥、自来水、污水处理、城市燃气，包括城市交通这些都不算公共物品。另一类是公共物品，最简单的判别方式是，看它是否可排他地占有和消费，或者看是否可以分别向个人收费。如果不可以，一般就是公共物品。 这两类都会导致市场失灵，市场失灵主要是指市场定价机制失灵。这种情况下如果放任企业自己定价的话，那么它会定得比较高，就是经济学上的垄断高价。这样的价格扭曲会带来资源配置的效率低下，所以应该由政府来管制价格。 一个比较好的办法就是猜出比较接近理想的价格。经济学家达成的共识是，公用事业价格按照平均成本定价。 但是这还不是最优的定价，更好的定价方式是两部制定价。大家知道自然垄断行业有一个特点是成本可以分成固定费用和变动费用。它的固定费用非常大，比如像燃气管网、发电机、水电站、自来水网。另外一块就是变动费用，就是按照你的实际使用量来收费。分别对固定费用部分和变动费用部分收费就是科斯主张的两部定价方式。 当然还有很多问题，实际上所谓平均成本也好，或者是固定费用、变动费用严格来讲都是企业内部的信息，而企业有各种各样的手段可以隐瞒它的信息，不同的会计制度会导致不同的成本结果，了解信息是非常困难的一件事情。所以在这个时候还要求对企业成本有一个比较可靠的判断，比如像公共事业这样的企业，对它的成本要有独立第三方审计，不是你自己说多少，成本就是多少。同时还要考虑的就是定价的时候各个不同利益集团。比较综合的程序就是首先由独立第三方审计师来审，然后由专家来猜，然后还有一个程序就是听证会，各个利益集团表达意见，最后政府拍板定价。 《21世纪》：有哪些监管方式呢？ 盛洪：监管可以分为两块，一块是市场准入监管。因为公用事业，一般进入企业是一家，一家进入以后，它就自然垄断了。得到了垄断地位的企业，很难约束，但是我们可以考虑在进入之前，模仿一种竞争的环境，也就是对公用事业经营特许权的竞标，使企业在进入之前形成多家竞争。 这样一个进入的管制是由政府来操作的，政府可以邀请一些有资质的公用事业企业来竞标，根据不同标的采用不同的投资运营模式。 进入以后也得有监管，也就是事后监管。公用事业都是比较特殊的领域，比如说供水、供气、供电都和人民生活密切相关，甚至是不能间断的。它们和其他商品不一样，很多都不可替代。所以安全和质量都非常重要，企业进入的时候也要跟政府签订特殊条款，比如说要经营公交系统，突然发生“非典”了，私营企业按照条款必须照常营运。 《21世纪》：在监管问题变得越发重要的同时，监管主体的独立性要求也就更加突出。比如深圳等地的监管机构，监管部门还同时兼任发包的职能，监管的职能很难独立。 盛洪：对。监管部门应该强调独立性的问题，实际上他应该独立于发包的政府部门。监管部门应该是买卖双方之外的第三方，它有它的中立性。其实一个可行的思路就是建立相应的司法体系，一旦合约出了毛病，就可以启动司法程序。 徐善长：独立机构的地位在各国不一样，但是监管机构的独立性是明确的，国际上比较通行的做法是建立一个比较独立的公用事业监管机构。 在我国现实情况下，除了要建立一个独立监管机构以外，可能在监管方面还要有一些配套机制，比如说承诺机制，各级政府要承诺逐步放弃生产经营权，最后是终止；另外还要有协查机制，就是听取不同利益主体的意见，价格听证制度就是一个方面。对这种制度的建立，现在我们都在探索，目前还没有一个完全成型的方案拿得出来。 立法渐进 《21世纪》：地方积极试验的同时，相关法律文件的不成熟已经显现，目前主要存在哪些问题尚待明确？ 曹金彪：建设部2002年底下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对推动各地市政公用事业的市场化起了重要指导作用。从立法角度，十年前，我们就起草了《市政公用法》，而且已经上报到国务院了，但是后来这个法又退回来了。目前各地公用事业市场化、民营化的主要目的，还是引入资金，加快市政基础设施建设，增加供给，满足老百姓的需求。从立法的角度看，几个问题还需要进一步研究。 第一个问题就是市政公用事业概念的界定。建设部主管城市供水、节水、排水，城市交通、城市园林绿化、城市市政工程、市容环卫，但是市政公用的范围要比这个大。所以市政公用事业概念究竟怎么界定，是一个很大的问题。 第二个问题是政府究竟在这里面起什么作用？从立法的角度来讲，首先是考虑政府，先把政府的定位明确了，该市场管的让市场管，该协会管的让协会管，政府能不设许可都不设许可。对于市政公用事业，政府负有很大的责任，对这种责任究竟界定到什么程度，哪些通过市场化的方式解决，这还没有完全弄清楚。 第三个问题就是市政公用事业市场化的具体方式。比如说燃气、热力工程的市场化，这里面就有统筹规划的问题，市场化可能对不同的产业类型有不同的市场化方式。 现在有很多人研究，像燃气、热力的市场化，提出一个方案叫做1 ＋X ，就是管网统一，但是供气供热企业是不是可以有多个？建设部也在进一步研究，现在主要还是各地自己探索。

应天故事汇(gsh.yzqz.cn)
下一章　回目录