北京共识

市政公用事业民营化之路（3）《21世纪》：在进一步的统一立法方面，建设部有哪些设想？ 曹金彪：立法往往是说这个事情已经比较成型了，它可以立法。我觉得改革压力最大的是城市政府，因为城市政府困难大、压力大，所以推动改革的动力就强。从部委来讲，更多可能是总结经验和引导地方，目前各个地方的做法是不是都规范我看也不一定。 当然，市场主体获取特许经营权之后应该承担什么责任还是可以明确的，比如说对公共服务满足是必须的，这个可以通过法规定下来，确定法律义务。但是这些事情都还不成熟，立法可能还需要一段时间。 《21世纪》：你们从1996年就开始关注公用事业的改革问题，并积极参与改革的实践，盛洪老师在这方面怎么看？ 盛洪：我非常赞赏两位司长的慎重态度。因为政府现在确实看不清这个事情，也没有办法贸然下结论搞什么法规，我觉得基本应该是各地探索，而且各地确实有很多成功的经验，包括企业的和政府的。 刚才曹司长讲到燃气和供热，其实这方面各地都有很多高招，包括民营企业比较成功的像新奥燃气，在30多个城市都已经获得特许经营权，而且一般服务质量比较高，价格也没有提高，也很安全，企业本身也很负责，这就是成功的案例，同时也是地方政府成功的案例。各地的成功经验总结起来，传达到中央政府后，再总结可能会比较好。 同时，我觉得中央政府也要有一点前瞻性。其实公用事业的改革在中国是比较新的，但是在国际上并不新，很多国家从上个世纪七八十年代就已经开始公用事业改革，而且比较成功，比如美国，他们有很多的经验。这些国家已经形成自己的经济学理论、相关的政策、法律和经验。 公用事业的民营化、市场化不同于其他行业的民营化、市场化，因为其他行业大都是竞争行业，市场不失灵，而公用事业领域市场是失灵的，政府要有这样的意识，非常清楚是自然垄断行业，是公共物品行业，我们要采取特殊措施，这一点在我们改革之初就要清醒认识到，在放开的同时要建立起监管框架，避免这些失误。因为一旦出现很多的失误，舆论就会讲市场化、民营化不好，改革就会退回去。一些政府官员，尤其是地方政府官员不太懂这方面的知识，可能对改革的实施构成严重的障碍，这就需要对政府官员进行培训，经过大量的培训，使他们了解公用事业的特殊性，以及这个行业的民营化、市场化需要哪些支持。 发地方债解决融资难题？ 《21世纪》：为了解决融资问题，各地都成立了城市建设投资集团公司，这种以政府财政为背景的投资公司是不是能够真正促进城市建设或者使公用事业改革更优化？他们的出路在哪里？ 盛洪：“城投公司”好多年前就有了，不是新事物，到现在很多城市还有城投公司，它们恰恰是在《预算法》不允许地方政府借贷情况下产生的，是一种变通措施，就是地方政府成立一家公司，以公司的名义借贷。 “城投公司”一般就是城市政府为了进行城市建设和公用事业建设设立的一个公司，它们的毛病很清楚：只管借钱、花钱，甚至有的连花钱都不管，他们就没准备通过经营赚钱还钱。很快他们就走上绝路，“狼来了”喊了两次，到第三次就不灵了——银行不借钱了。 严格来讲城市建设可以分为两类，一类是可收费的，一类是不可收费的。可收费的像自来水行业，不可收费的像城市市容、道路、广场等等。“城投公司”将这些行业全部混在一起，并不分项目进行管理，整体来讲信用记录非常差，银行不愿意继续贷款。个别城市的情况非常好，通过经济发展和税收增加来赚钱。但这毕竟是不负责任的模式，更多的是失败。“城投公司”经营困难之后有很多变化，最大的变化就是他们和一些民间企业建立合资公司来经营，这样引进一些民间资本，同时引进民间的机制，从一个只会花钱的公司变成可以经营管理的公司，一个可以还钱的公司。之所以能够还钱是经营能够赚钱，而只有市场化经营模式才能真正解决赚钱的问题，“城投公司”面临的选择就是要么被淘汰掉，要么主动调整自己。 《21世纪》：发地方债是不是解决市政公用事业融资的一条更好的途径？ 盛洪：实际上地方政府发债券是一个非常好的形式。地方政府没法融资，中央政府替地方政府融资，然后分给地方政府，如果地方政府变着法欺骗中央政府，拿钱就不还了，更具有风险。 地方发债直接把责任加到地方政府身上，这样的安排可能是更安全的安排。 官员和债权人直接形成约束关系，债权人如果是本市老百姓更好。在本市发债券，本地老百姓就是政府的债权人，政府则是债务人，地方老百姓直接对政府形成一种监督压力，这就促使地方政府更有效使用这些资金。另外公用事业就在本市，信息更透明，更容易监督。所以我们一直在呼吁让地方政府能够直接发债券。 徐善长：之所以地方政府举债还没有放开，就是一些地方政府的行为令人担忧。一个值得商榷的口号，叫做“经营城市”，就是市政府成了城市的经营者，正因为市政府是经营者才有一种冲动，举债、批地完全不顾基本的规则，最后导致政府背了很多的包袱。

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