执法系统内的适应与不适应（3） 联邦调查局受到的法律上的限制和遇到的阻碍 联邦调查局对于执法和情报工作采用不同的规则。对于犯罪事件，它能申请和 使用传统的有关犯罪的许可证。但是对于涉及国际恐怖主义的情报事件，规则就不 同了。许多年来，不经过任何法院的审查，大检察官即能授权对外国势力和外国势 力的代表的监督。但是1978年，国会通过了外国情报监控法案。法律规制了针对在 美国境内的外国势力和外国势力代表的情报收集工作，在要求法院审查监督提议 （后来发展为实质性搜查）之外，法院对1978年法案的解释认为，还要求只有当其 主要目的是得到外国情报信息时搜查才被允许。换句话说，外国情报监控法案的授 权没有限制传统的有关犯罪的许可证要求。司法部解释这些规则说，公诉人可以基 于外国情报监控法案的规定而听取信息的简要汇报，但不能指挥或控制它的收集。 整个20世纪80年代到20世纪90年代，司法检察官对于获取以外国情报监控法案 程序收集到的信息有非正式的安排，即他们不会为了他们的刑事案件而不恰当地利 用该程序。美国联邦调查局是否与公诉人分享得到的有关可能的刑事调查的信息， 只能留给美国联邦调查局去判断。 但是1994年对奥尔德利·艾姆斯间谍罪的诉讼恢复了对公诉人在情报调查中的 角色的关注。司法部的情报政策与审查办公室负责审查所有外国情报监控法案的申 请并将之提交给外国情报监控法案法庭。它担心由于美国联邦调查局官员和公诉人 之前的大量商议，法官可能认为外国情报监控法案的许可令已经被错误使用。如果 那样的话，艾姆斯便可能会逃脱处罚。理查德·斯克鲁格斯是情报政策和审查办公 室的代理负责人，他曾向司法部长珍妮特·伦诺抱怨缺乏共享信息制度。他靠自己 开始对外国情报监控法案的资料适用信息共享程序。情报政策与审查办公室变成了 外国情报监控法案的信息向刑事公诉人流动的守门员。 1995年7 月，司法部长伦诺签署了正式的程序，用于管理司法部的公诉人与美 国联邦调查局之间共享的信息，由司法部的国家安全执行处领导的一个工作小组执 行该程序，并受司法部副部长杰米·高里奇监督。这些程序，虽然要求和公诉人共 享情报信息，但同时规制了可能从情报部门这边传向刑事部门这边的信息共享方式。 这些程序几乎很快被误解和错误适用了。在实践中，联邦调查局和刑事部门之 间很少有信息的共享和合作，远远少于政府的程序所允许的范围。一段时间里，这 些程序被人称做“围墙”。然而“围墙”这个术语具有误导性，因为有几个因素导 致了对信息共享的系列阻碍。 情报政策和审查办公室成为将信息传递给刑事部门的惟一守门员。虽然司法部 长伦诺签署的程序没有这一规定，但是情报政策和审查办公室不管怎样已然承担了 这样一个角色，并认为其地位反映了当时的外国情报监控法案法庭的首席法官罗伊 斯·兰伯斯法官的担心。情报政策与审查办公室威胁说，如果不规制信息向刑事公 诉人的传递，它便不再将联邦调查局的许可请求提交给外国情报监控法案法庭。信 息流动机制萎缩了。 1995年的程序只处理联邦调查局的官员与刑事公诉人之间的信息共享问题，而 不涉及联邦调查局两类官员之间的信息共享问题，即不涉及那些处理情报工作的人 和那些处理刑事事务的人之间的信息共享问题。但是，来自情报政策与审查办公室、 联邦调查局的领导层，和外国情报监控法案法庭的压力构筑了这两类官员之间的障 碍，甚至在同一个小组工作的官员之间。联邦调查局的副局长布赖恩特通过警告官 员们太多的信息共享会导致失业来提高情报政策与审查办公室的警觉。实地办公室 人员便错误地认为，外国情报监控法案上的信息不能与从事刑事调查工作的官员共 享。 这种观念被进一步夸大演变，甚至被认为美国联邦调查局不能和刑事调查人员 共享任何情报信息，即使是不适用外国情报监控法案的程序也是如此。这样一来， 刑事调查人员便无从知晓国家安全局和美国中央情报局的相关信息。1999年、2000 年和2001年的各个审查报告都认为不存在信息共享，1995年程序的目的在例行公事 中被忽略了。我们将在第八章中报告这种信念和实践的日积月累所产生的不幸后果。 其他的法律限制也存在。公诉人和联邦调查局的官员都认为，法庭规则禁止他 们分享大陪审团的信息，即使这种禁止只适用于提交给大陪审团的那小部分，甚至 这种禁止有例外情况。但是正如实地办公室所解释的，这种禁止能够被想像地适用 于调查中发现的许多信息之中。在执行的命令中也存在综合国内和国外情报的限制。 最后，国家安全局开始在与本·拉丹相关的报告上设置警告，要求刑事调查人员和 公诉人共享其中内容需事先征得同意。这种变化进一步堵塞了信息共享的要道。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录