执法系统内的适应与不适应（4） 其他的执法机构 司法部不是只有联邦调查局，它还有一个下属执法官局，其大约有4 ，000 人 从事“9 ·11”事件的调查工作，因有着丰富的地方警察知识，特别擅长跟踪逃亡 者。司法部的麻醉品管制局在2001年有着4 ，500 多名工作人员。在很多场合，麻 醉品管制局能给联邦调查局或者中央情报局提供用于反恐行动的情报。 移民归化局有着9 ，000 个边界巡逻官员，4 ，500 个检查官员和2 ，000 个 移民特派官员，因而在反恐怖主义中，它具有最大的潜力，可发挥重要的作用。但 是，移民归化局的精力主要集中在对付经过西南边界的非法入境、处理外侨的刑事 案件和堆积成山的移民归化申请这些难对付的挑战上。白宫、司法部，特别是国会 又强调了这些方面。除此之外，当1993年陶瑞丝·迈斯纳成为移民归化局调查委员 会委员时，她发现这个机构的技术严重过时和人力资源严重缺乏，从而阻碍了它的 发展——边界巡逻官员仍然在使用人工打字机；入境处的检查人员仍在使用纸制的 监视人员名单；避难所和其他福利机构没有有效地阻止虚假的申请人。 迈斯纳委员在1993年对世贸中心爆炸事件作出回应时，提出应提供基金给国务 院的领事事务局，以使领事官员和边界检查员使用的恐怖分子监视名单自动化。移 民归化局从一个新立的“监视”单位中指派了一个人与政府部门合作，将可疑的恐 怖分子监视名单自动化，并且与情报机构和联邦调查局一道，决定当恐怖分子在入 境处出现时如何处理他们。到1998年时为止，共有97个可疑的恐怖分子被该自动监 视表拒绝进入美国国境。 如何将被怀疑为恐怖分子的外国人驱逐出境引起了激烈的争论。移民归化局具 有处理这些案件的移民法律专家和权力，但是联邦调查局拥有有时需要作为证据的 机密信息，并且产生了信息共享冲突。1996年的新法授权在驱逐听证会上可以使用 机密证据。但是移民归化局采用机密证据只驱逐了一小部分与恐怖主义活动（并未 证实与“基地”有关）有联系的外国人。 移民归化局中的中级雇员在1986年、1995年、1997年里先后向管理层提出了反 恐怖主义的全面建议，但没见根据他们的建议采取过什么行动。1997年，国家安全 工作小组成立了，它旨在处理警报，追踪潜在的可能实施移民行为的恐怖分子案件， 并同司法部中的其他人员一起合作。该工作小组集中精力处理联邦调查局的重头戏， 即（黎巴嫩）真主党和哈马斯，并开始探究移民法如何规制恐怖主义。例如，它曾 要求美国中央情报局在移民申请被批准之前先进行安全审查，但未成功。诸如是否 因为恐怖主义犯罪而取消其居住外侨身份等政策问题还未着手。 在克林顿政府的支持下，国会同意成倍增加沿墨西哥边界所要求的边界巡逻官 员数量。到1999年增至每1/4 英里有一个边界巡逻人员，但拒绝提供额外的资源给 北方，加拿大边界每13.25 英里有一个边界巡逻人员。尽管有恐怖分子从加拿大进 入的例子，也明知恐怖主义在加拿大活动和加拿大更宽容的法律，以及有一位检查 队长的报告建议边界巡逻要发展北部边界战略，但惟一值得肯定的一步是，边界巡 逻官员的数量没有被进一步减少。 没有人要求入境处的检查人员集中注意恐怖分子。检查人员告诉我们当他们依 照自动监视表上的名单核对入境乘客时，自己并没有意识到正进行的检查是为了排 查恐怖分子。一般而言，边界检查人员也没有必要的信息作出基于事实的允许入境 的决定。移民归化局首倡两种努力，旨在为检查人员提供有关反恐怖主义的信息， 但都没有完成。一个是建议建立追查外国学生签证一致性的系统，另一个是计划通 过一种途径追查旅行者在美国的出入境情况。 1996年，一部新的法律使移民归化局能够与州和地方执法机构达成协议，据此， 移民归化局提供训练，地方机构行使移民执法权。他们得不到恐怖主义的监视名单。 拥有大部分移民的城市的市长有时限制市里的雇员与联邦移民机构的合作。有许多 人居住在法律可以约束的范围之外，虚假证件能够轻易地取得。面对这个压倒一切 的问题，国会保持了移民归化局官员的数量的恒定。 移民归化局、州以及地方参加执法活动的主要途径是联合反恐特遣队。它起初 是为了对付大量的涉及国内恐怖主义组织的事件, 于1980年在纽约市尝试性地成立 的。这一特遣队由纽约地区的联邦调查局实地办公室管理。其成立提供了一个进行 信息交流的机会，正如第一次世贸中心爆炸事件之后一样，同时也将地方的官员和 其他机构的代表列为联邦调查局的调查人员。联邦调查局在20世纪90年代扩大了联 合反恐特遣队的数量，到“9 ·11”事件之前有34支。虽然有用，但是联合反恐特 遣队也存在局限性。他们根据区域的和各实地办公室的利益来确定其首要任务，且 大部分人员不是全职的。许多州和地方机构认为他们在联合反恐特遣队中派1 位全 职的代表并不能给他们带来多大利益。 联邦其他的执法机构即财政部，其也没有重视反恐怖主义。 财政部为特勤局、海关和烟酒枪械炸药局提供经费。由于特勤局执行保护总统 和其他高级官员的任务，所以每当有恐怖分子暗杀阴谋的传言时，其工作人员就会 和美国联邦调查局的人员合作。 海关部门在进入美国的所有入境处都配置了人员。其工作人员与移民归化局的 人员一起工作，有时这两部门人员会合作。在1999年与2000年之交的冬天（这将在 第六章中详细报告），一个非常警觉的海关检查人员通过质问，逮捕了一个意欲炸 毁洛杉矶国际机场的“基地”恐怖分子。 烟酒枪械炸药局偶尔也被联邦调查局作为资源使用。在1993年2 月的世贸中心 爆炸事件和1995年4 月俄克拉荷马市的阿尔佛雷德·P ·穆拉联邦大楼爆炸事件的 调查中，其实验室和分析员发挥了至关重要的作用。 在“9 ·11”事件之前，除了联邦调查局中的一部分人之外，懒散的美国执法 机构中很少有人从事反恐怖主义事务。而且，只有在具体的人员被确定，阴谋业已 形成，或者袭击已经发生，执法机构才能发挥作用。责任人不得不被追查、逮捕， 且遣送回美国法院接受审判。正如美国联邦调查局的官员向我们强调的，联邦调查 局和司法部并没有巡航导弹。它们通过起诉某个人宣布战争的开始。他们在反恐怖 主义斗争中起着领头作用，因为他们被要求这样做。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录