情报机构间的力量联合（1）
在第一部分，我们以反恐为焦点，讨论如何把针对各方面的情报所进行的信息
分析与在分析的基础上制定的联合行动规划结合起来。在这一部分，我们从仅仅关
注反恐问题上退后一步。我们思索政府的组建是否达到了足以调配各方资源的程度，
政府是否形成了不仅为反恐所需要，而且为应对在未来岁月中更广泛领域内的威胁
国家安全的挑战所必需的情报处理能力。
变革的必要性
在冷战时期，情报机构不依赖紧密的合作追踪和计算前苏联和其他敌对国家部
署的成千上万的军事目标，如坦克和导弹。每个机构只专门关注属于自己的使命、
获取自己的信息，并通过正式的、完整的报告形式来共享这些信息。国防部设立并
控制利用技术手段收集情报的主要机构。为了应对几年或几十年出现一次的挑战，
人力、物力资源的置换也越来越频繁。
我们在第三章对情报部门的最终组织形式进行了总结。大致如下：
美国情报部门的成员
中央情报局局长办公室，包括为情报部门管理而设的中央情报局副局长办公室，
情报部门全体管理人员，恐怖威胁综合中心，国家情报委员会和其他情报部门办公
室。
中央情报局负责人力资源的收集、全方位情报分析和先进科技手段的运用。
国家情报机构包括：
●国家安全局，负责信号收集和分析
●国家空间信息情资局，负责图像收集和分析
●国家侦察办公室，负责发展、形成和建立情报收集的空间系统
●其他国家侦察项目
部门情报机构：
●国防部的国防情报局
●陆海空和海军陆战队的情报机构
●国务院的情报和研究局
●财政部的反恐和资金情报办公室
●司法部联邦调查局的情报办公室和反恐反谍报处
●能源部的情报办公室
●国土安全部的信息分析与基础建设保护理事会和海岸巡防情报理事会
“9 ·11”事件前后凸显出来的6 个问题使情报部门的重组势在必行：
●进行联合情报工作的结构屏障。国内情报仍然是围绕本部机构的情报收集纪
律进行处理，而不是围绕共同使命。固然，不能太夸大全面的一体化的情报分析的
重要性。但事实上，没有这种分析，就不可能实现“连点行动”。没有一个机构能
够掌握所有相关信息。
相比之下，在组建国防机构的过程中，1986年的戈德华特—尼古拉斯法案首创
战场作战的联合司令部，即联合司令部方案。美国的陆海空和海军陆战队四军对士
兵以及机构进行组织、培训和装备，以期履行他们的职责。然后，相关人员和机构
被分派给类似于中央司令部的总司令官的联合作战司令官。戈德华特—尼古拉斯法
案要求各军官到其他军种任职以获得晋级。国防部的理念发生了转变，它的群体思
想方式从“特定军种情结”转变到了“联合”。同时，国防部的行动也更加统一。
●缺乏共同标准和超越国内外界限的实践。情报部门的领导层应能够把海外信
息和国内信息结合起来。同时，无论工作在何处实施并完成，都使这一工作符合一
个共同的品质标准。这个标准对信息的收集、加工（如对资料进行翻译）、报道、
共享和分析都加以规范。一套普遍的标准能够使一批超越个人专属军种的心理屏障、
擅长联合作战的专业人士得以出现。
●国家情报能力的分散管理。在中央情报局处在我国的情报能力的中心时，冷
战末期以后，它对设于国防部内部的3 个国家机构的国家图像和信号情报的处理能
力的影响已经有所削弱。这3 个国家机构分别为：国家安全局、国家空间信息情资
局和国家侦察办公室。1991年海湾战争使我们了解了国家情报系统（尤其是卫星定
位系统）在精密作战中的巨大价值。自海湾战争以来，国防部明智地把上述3 个机
构纳入了军队改革的范围。国防情报部的副部长协助安排了这场改革。国防情报部
副部长一职是在“9 ·11”事件以后由国会设置的。这些改革的一个意外后果契合
了国防部对技术体系的更高要求。这一结果使得中央情报局局长更不可能影响技术
资源的分配和使用。
●优先权分配和资源转移方面的不足。这些机构主要是围绕他们收集的情报和
收集这些情报的方式组建起来的。但是收集情报的优先权是全国性的。由于中央情
报局局长就资源转移很难作出决定，所以他必须有权把情报收集的触角延伸到这些
机构之外，并对情报收集力量进行再分配。
●工作繁重。目前，中央情报局局长至少有3 项工作。他掌管中央情报局这个
特殊机构；对情报部门的各个机构间的松散联合加以管理；作为政府的主要情报分
析员，对证据进行仔细检查，并以总统的首席情报顾问的身份向总统作简要汇报。
没有一个新近的中央情报局局长能够有效地胜任上述所有工作。因为中央情报局局
长目前的权力很弱小，他通常总是顾不上对情报部门加以管理。所以，这是一个即
使在最佳状态下也很难完成的任务。有这么多的工作要做，中央情报局局长经常连
本身具有的权力也不能行使。
●太复杂，太保密。这几十年里，围绕情报部门的机构和规则已经日渐增长到
了实际上公众不能理解的程度。目前，情报部门里有15个机构或机构分支。情报部
门和中央情报局局长的权力成了神秘的东西，只为经过长期学习后被传授了一定知
识的人所了解。甚至连最基本的划拨到情报部门的资金或情报部门内本来就有的资
金这样的信息都不为人所知。情报部门的大多数关键部分也被遮挡在公众的视线之
外。
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