超越内外界限，实现力量联合（2） 把联合情报与联合行动结合起来 一个“睿智”的政府会综合全方位的信息，把敌人当做一个整体来加以看待。 全方位的综合信息分析也会促进战略政策的产生和成形，从而能够收集到更多的情 报。即使当恐怖威胁综合中心主要负责对恐怖主义的分析工作时，从正规意义上来 说，它也没有任何监督或采取行动的权力。除了向中央情报局局长做汇报之外，恐 怖威胁综合中心不属于任何行动实体的组成部分。 政府目前试图通过两种方式解决联合管理中存在的问题。这一问题在对情报进 行全方位分析的过程中有所体现。这两种方式为： ●首先，主要负责解决这一问题的政府机构在各政府机构之间建立了自己的部 门和特遣队以寻求合作。例如，中央情报局的反恐中心面向整个情报圈招募联络官。 军队的中央司令部在各个政府机构间拥有自己的中心。联邦调查局在84个地区设有 联合抗击恐怖主义特遣队，以便在需要时与其他政府机构联合采取必要行动。 ●其次，联合行动计划存在的问题通常被提交至白宫，并由白宫的国家安全委 员会成员来解决。自从“9 ·11”事件发生之后，位于白宫之内的国家安全人员 （包括国家安全委员会，即国家安全委员会和新的国土安全委员会成员）的人数已 经增长了一半。但是，在与这些供职官员进行交谈之后，我们发现即使设这么多人 参与工作，这些人也被关于不断发生的事件召开的会议，每天筛选对国家安全有威 胁的信息的工作，以及试图把每天采取的行动都加以整合的工作弄得团团转。 甚至在国家安全委员会成员挤满了办公室每一个角落时，他们也未得到行政机 关在规模和资金上给予的帮助。在第三章中，我们阐述了20世纪80年代，当白宫成 员依据宪法规定从监督机构中分离出来，成为直接行动人员时，涌现出了一些问题。 20世纪90年代，理查德·克拉克偶然间行使了这项权力，结果有些时候获得了成功， 但大多数情况下引起了摩擦。 还有一个更细微、更严重的危险。那就是因为国家安全委员会成员被日复一日 的繁重工作束缚了手脚，他们不可能抽出时间来就较重大的政策问题向总统提出建 议。因为这样做意味着他们在处理新事务，协助处理立法事宜以期使必要的议案在 国会通过，为国家和地区对战略方案的制定和实施的进度进行追踪调查，以及其他 我们在第十二章已经描述过的事务上所能利用的时间更少了。 大量的行动协调工作由这些机构，尤其是由中央情报局来完成。中央情报局局 长特尼特和他的主要助手几乎每天都奔波于各个政府机构间的会议，以对政府部门 每天所做的主要工作进行协调。中央情报局局长坚持说它没有参与制定国家政策， 而仅仅是对政策的实施进行监督。在反恐斗争中，这些区别看上去似乎越来越像是 人为拟定的。同样，当中央情报局局长成为政府管理行为的一个主要协调者时，履 行中央情报局局长的，包括履行主要分析人员的职责在内的其他职责对它来说就更 加不容易了。 在政府目前的组织形式下，这个问题几乎不可能解决。不断膨胀的行政机构掌 握了一系列行动权，而这一系列权力又由于一些可理喻的原因而受到维护：中央情 报局局长有权支配中央情报局的海外职员；国防部长在给军队传达命令方面不屈服 于任何人；司法部不会放弃对是否申请下发逮捕令进行决定的权力。但是，这样造 成的后果是每一个政府机构或部门需要通过自己的情报机构来对自己的职责行为加 以支持。当许多“火炉”在法律和政策范围内都有权拥有自己的“生铁烟囱管道” 时，打破“烟囱管”的现状是很困难的。 联想到1986年的戈德华特—尼古拉斯法案，国防部长拉姆斯菲尔德提醒我们要 使合作程度达到更高层次，每一股武装力量就得被迫“放弃一部分自己的地盘、权 力和特权”。拉姆斯菲尔德说，当今社会，行政机构“就像约20年前的美国四军一 样是‘火炉的烟囱管’构造”。他想让政府机构“放弃一部分现有的地盘和权力来 换取一个更加强大、迅捷和高效的广泛合作的政府的形成”。私下里，其他主要政 府官员也是对我们这么说的。 因此，我们建议成立一个新的机构：一个民众引导的统一的联合反恐司令部。 它应当把战略情报和联合行动计划结合起来。 听命于参谋长联席会议主席的五角大楼联合参谋机构中，J —2 理事会负责处 理情报，J —3 理事会负责制定行动计划，J —5 理事会负责制定所有政策。我们 的理念是把J —2 和J —3 理事会的职能进行合并，使这两个理事会成为一个机构 （即把情报收集和行动规划相结合），使所有政策的制定工作在国家安全委员会进 行。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录