首页 -> 2007年第4期
论高校处分权监督的制度完善
作者：孙瑜蓓 廖振权
[关键词]高校处分权，法律监督，行政救济。
[中图分类号]G647.36[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)04-0308-04
高校处分权纠纷进入诉讼情形的急剧增多引起了社会的广泛关注。在一系列相关诉讼中，法院的处理结果不一，有以下情形：①法院直接裁定驳回起诉或者不予受理，如2003年1月重庆邮电学院某女大学生怀孕被退学案，法院以高校处分权属于高校内部管理行为不属于行政诉讼的受案范围为由不予受理；②法院裁定中止审理或者裁定停止执行勒令退学的决定。如2004年8月成都某大学两男女大学生因在教室接吻拥抱被学校勒令退学（简称“拥吻案”），法院在行政案件受理后，先裁定中止诉讼，再裁定停止执行勒令退学的决定；③法院予以受理并作出有利于原告的判决，如郑文滔案。同在一个司法空间，学生诉权的保护却是标准不一。因此，如何界定高校处分权及其性质，如何规范和监督高校处分权，为学生的合法权益提供必要的救济，成为不容忽视的法律问题和社会问题。
1高校处分权内涵和性质的界定
目前我国学界和实务界尚未对“高校处分权”作明确定义《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）概括性的提出了“高校处分权”的概念，《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；……”。《普通高等学校学生管理规定》（简称新《规定》）第52条规定：“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。”第53条又具体规定了六种纪律处分。《中华人民共和国学位条例》（简称《学位条例》）及其相关实施细则赋予高校不授予学位的权力，如不颁发学位证书、毕业证书等。笔者认为，对于处分权的界定不能局限于现有规定，仅从狭义或者形式意义上来认识，而应从其对受教育者权益的实质影响来考虑，作广义的理解。所谓“高校处分权”，应是指学校基于教育目的，为维持教学秩序，在法律法规授权范围内，根据法定事由和法定程序，限制或影响学生受教育权的权力，其实质是学校对学生受教育权的一种强制性处分。
长期以来，由于高校处分权性质不明，导致“处分行为”定位不准，以至“高校处分权在合法与侵权之间”徘徊[1]。对于高校处分权的性质大致理解有：一是将高校处分权作为一种学校内部的纪律处分权；二是将高校处分权视为行政法上的行政主体的处罚权。如果将高校处分权定位于学校内部纪律处分权，会有以下几点不妥：①与其外延不一致。因为广义的高校处分权不仅包括基于纪律原因所为的处分，还包括基于学业上的原因所为的处分；②“纪律处分”中开除学籍的处分，改变了学校与学生的在学法律关系，剥夺了学生的受教育权。而受教育权是宪法规定的公民基本权利之一，非经法定程序，任何组织、个人都不能加以剥夺或限制。因此，仅以学校内部的“纪律处分”限制或者剥夺学生的受教育权，严重侵犯了宪法规定的公民受教育权，其合法性受到置疑；③将处分行为定性为学校内部的“纪律处分”，当学生不服处分决定时，按目前法律规定只能向学校或教育行政部门“申诉”，“学校有责任进行复查”，而不能请求司法救济。这种单一的救济方式显然与人权保障理念相背离，不利于有效保障学生的合法权益。
笔者认为，应将高校处分权定位于行政主体的处罚权，其处分行为即为行政处罚行为。理由如下：
1）高校具备行政主体资格。行政主体是指依据法律规定享有独立的行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立承担行政行为引起的法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第29条、《事业单位登记管理暂行条例》第2条以及《教育法》第53条的规定，我国高等学校是经国家教育行政部门审批设立的，教育经费以财政拨款为主的事业单位。然而，一些事业单位在法律法规的授权下可成为行政主体。根据《教育法》第21、22、28条，《高等教育法》第22条、《学位条例》第8条第1款的规定，高校拥有的招生权、学籍管理权、实施奖励或者处分权、颁发学业证书、学位证书等职权来源于教育行政部门的职权分化和授权，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征。因此，高校享有国务院和教育行政部门授予的行政职权，在法律法规规定的职权范围内具有行政主体资格。在“田永案”中，法院已将高校认定为“法律、法规授权的组织”；
2）高校和学生之间因处分行为而产生的关系可以成为行政法律关系。高校与学生之间的法律关系，既包括私法关系即民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而区分这两种法律关系最主要的判断标准在于这种关系是否涉及到“公权力”的行使。当高校向学生提供各种教学和生活设施、收取学费、给予人身财产安全保障等，学校与学生之间是平等的教育民事法律关系；当高校根据教育法律规范的授权，给予处分、进行学籍管理时，学校与学生之间是管理与被管理的行政法律关系；
3）高校处分学生的行为是教育行政处罚行为。教育行政处罚是指高校作为授权性行政主体，基于行政管理职权，对违反教育行政法律规范的相对人（学生）所实施的一种行政惩戒。相对人不服教育行政处罚决定，认为其合法权益受到非法侵害时，如果是记过、警告等轻微的处分决定则不具有可诉性，只有对严重影响相对人受教育权的处分决定，如退学、开除学籍等处分决定可以请求司法救济。
2高校处分权的监督现状
根据依法行政原则，任何行政权力的来源必须有法律的明确授予，凡逾越行政权边界的行为都应视为无效行为。我国目前的《教育法》、《高等教育法》对高校处分权及其实施只作出原则性规定，高校根据法律、法规、规章的授权制定具有操作性的规范性文件，如学生违纪处分条例，规定学生违纪行为的范围及相应的处罚方式。虽然该体制对实施教育管理，实现教育目的，维护教学秩序起到过一定的积极意义，但存在一些弊端：①设定高校处分规则的主体层级多且规范的位阶低，缺乏统一性；②立法概括性空白授权的缺陷以及配套立法的严重滞后，导致现实中高校处分权行使混乱；③高校制定内部规章的程序存在瑕疵，缺乏民主性。
新《规定》第55、56、58、68条明确了对学生进行处分必须遵循的权限、条件、时限、步骤、顺序等程序规定，体现了正当程序原则，为学生的合法权益提供了切实有效的程序保证，也有利于保障高校管理的顺利进行。但在实践中，作为高校实施处分权的直接依据——学校自行制定的“学生违纪处分条例”等内部规章却极少有程序性规范。在学校处分过程中学生几乎没有参与机会，处罚决定作出后，其送达办法通常是以红头文件的形式贴于布告栏中，即所谓“布告上墙，万事大吉”。在法院已经受理的高校处分权纠纷案件中，“程序瑕疵”是普遍存在的。涉及学生重大权益，如退学、开除学籍等剥夺学生受教育权的处分，也未给学生申请听证的权利，从而使学生合法权益无法切实保障。
传统理论认为高校与学生之间的“在学法律关系”属于“特别权力关系理论”范围，因而否认高校处分权的可诉性，只规定了相应的申诉制度。《教育法》第42条规定：“（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”，新《规定》第60～64条对学生申诉制度作了具体规定。因而导致法院对涉及学籍管理方面的勒令退学、开除学籍的处理决定的行政案件不予受理，而告知学生只能向有关主管部门（教育行政部门和学生申诉处理委员会）提起申诉。在申诉过程中，学生不服处分决定，在法定期限内提出申诉的，受理申诉的是学校成立的学生申诉处理委员会，如撤消原处分，将被看成有损学校“面子”，影响“教学秩序”，因此尽可能避免撤消原处分。若学生对复查决定有异议，可以向上级教育行政部门提起申诉，由于教育行政部门与学校的“关系”密切，导致所谓行政救济徒有虚名。
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