首页 -> 2007年第4期
论高校处分权监督的制度完善
作者：孙瑜蓓 廖振权
3完善教育行政立法，建立高校处分的听证制度以及教育行政救济制度
综上而言，教育立法缺失是高校处分权的监督救济机制失灵的关键原因。因此，要有效监督高校处分权，从而保障学生的合法权益，必须完善教育立法。笔者对其的设想如下。
3.1规范高校处分权的设定，从源头上禁止滥施处分权
受教育权作为宪法性权利，而高校处分行为又极大影响学生的受教育权，因此，应当遵循“法律保留原则”即对宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。
高校处分权属于行政主体的行政处罚权，高校处分学生的行为为教育行政处罚行为。根据《行政处罚法》规定，一般行政处罚行为分为四类：申诫罚、财产罚、人身罚、资格罚。教育行政处罚行为亦依此进行归类，即警告、严重警告、记过，这三种属于申诫罚，对学生名誉或者精神上的利益进行处分；留校查看、开除学籍、退学，这三种属于资格罚，对违法学生的在校资格予以剥夺或限制，实质是对学生受教育权的侵犯。因此，应以法律形式对高校处分权加以设定，理想模式是制定《普通高等学校学生管理法》，一方面明确学生的权利、义务、法律责任等，一方面确定高校处分权是行政处罚权，明确高校处罚权的设定主体和权限、种类、范围、条件、程序等。并明确规定高校根据授权制定的内部自治规章，不得设定任何教育行政处罚，其只能在法律、行政法规的范围内作具体规定。从而规范高校处分权的设定及行使，从源头上制止高校处分权行使的随意性，维护了法治的统一。
3.2在高校处分权的行使中，应当确立正当程序原则、比例原则，着重建立高校处分的听证制度
我国高校享有概括的处分权，对学生的处分享有自由裁量权，为了避免高校行使处分权的无序性和随意性，保证裁量权公正的行使，防止权力滥用损害学生的合法权益，在行使权力的过程中建立合理、公正的程序机制是极其重要的。笔者以为，高校在行使处分权时，应当遵循正当程序原则和比例原则，并且建立高校处分听证制度。
正当程序原则在美国属于宪法性原则，其在行政法上的核心体现是听证制度，即行政机关的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方的辩护权[2]。我国目前的教育法律规范中未规定学生申请听证的权利，建议在我国教育立法修订过程中（如在《普通高等学校学生管理法》中），应当建立教育处分听证制度，规定高校在作出开除、退学、不颁发毕业证、不授予学位等这类严重影响学生权益的处分决定之前，应当书面告知学生有要求听证的权利。在听证过程中，拟被处分的学生就事件事实进行陈述和辩解，提出有关证据，并对调查人员提出的证据进行质证。学校根据听证笔录，依据有关规定作出相应的决定，使其处分决定更具公正性和可接受性。
所谓“比例原则”，又称“最小侵害原则”，其基本含义是行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，在作出行政处罚决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使“目的”和“手段”之间处于适度的比例。高校在实施处分权，作出处理决定时，特别是对学生合法权益有重大影响时，如限制或剥夺学生的受教育权，应充分考虑育人目的与管理手段之间的适度比例。
3.3建立教育行政救济制度，将高校处分纠纷纳入司法审查的范围
“有权利必有救济”，当高校的处分行为侵犯学生的合法权益时，应当给予学生寻求司法救济的权利。因此，笔者认为，应该在我国现有行政救济基础上，完善行政申诉制度，拓展行政复议范围，引入教育行政诉讼机制，使三者相互补充、相互作用，构成多途径、立体性教育行政救济渠道。本文着重分析教育行政复议制度和教育行政诉讼制度。
1）教育行政复议制度。行政复议是我国行政救济的主要途径，也是行政系统内部的自我监督和纠错的有效机制。教育行政复议制度是指行政相对人（受处分学生）认为行政主体（高校）行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关（教育行政部门）提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。笔者认为高校所有的处分行为，如警告、记过、开除学籍等都应纳入教育行政复议范围，同时为保证教育行政复议的公正公开，防止行政复议机关的拖沓，在复议过程中，应当赋予相对人陈述权、申辩权，并对复议的受理、审查、作出决定的期限等进行规定，并规定相应的法律责任；
2）教育行政诉讼制度。司法保障是学生合法权益保障的关键途径。笔者以为，在我国应当建立教育行政诉讼制度。虽然传统理论把教育行政纠纷排除在司法审查范围之外，但通过“田永案”等一系列案件已经取得突破，使教育行政纠纷具有“可诉性”。将高校处分纠纷纳入司法审查的范围，应当注意如下几个方面：
首先，对高校处分行为进行类型化处理，厘清高校处分纠纷入讼的具体范围。高校作为特殊行政主体享有高度的自主权，法律之所以赋予高校处分权其目的是维护教育教学秩序。如果允许学生对高校的各种处分措施都可诉诸司法途径解决，那高校所享有的自治权就难以得到尊重，其正常的工作运转秩序也将无法维持。因此，无需将所有的高校处分纠纷都纳入行政诉讼的受案范围，而应寻求司法介入的合理限度。笔者认为，判定某一高校处罚行为是否具有可诉性的标准有两个：第一，处罚行为是否足以改变学生的在学身份；第二，处罚行为是否对学生的公民基本权益有重大影响。根据这两个标准，笔者将司法介入高校处分纠纷的具体事项范围设定为：学校对学生作出留校察看、开除学籍、退学、不予颁发学位证书、学业证书等严重影响学生的受教育权的处分决定，学生不服的，可向人民法院提起行政诉讼；至于学校作出警告、严重警告、记过等处分决定，学生不服的，只能依规定向有关部门提出申诉或申请行政复议；
其次，法院在受理有关高校处分纠纷案件时，应当确立复议前置原则。具体而言，学生对留校查看、退学、不予颁发学位证书等处分决定不服，向人民法院提起行政诉讼前，必须先向行政复议机关提出复议，如对复议结果不服或复议机关逾期不作决定的，再向人民法院起诉。以行政复议作为提起行政诉讼的先行程序，其原因在于，一是尊重学校给予学生的必要管理，发挥大学自治的功能，二是避免司法不必要和不合时宜地介入高校处分权，从而更好地保护学生的合法权益；
其三，法院审查该类案件时应当以程序性审查为主，辅之以实体性审查，即有限的实体性审查。之所以确立这一司法审查的原则，是因为“法官只是法律领域的专家，并不是科学、教育领域内的内行，法院对学术性问题的审查，主要是审查高校的具体行政行为是否经过了法定程序，即实际所采取的程序是否合法，是否违反了法定的实体条件。法院无权对高校的学术判断进行更改，否则，就会妨碍高校的办学自主权，也侵犯了高校的学术自由权。法院如果认为高校的具体行政行为实体不合法，一般也不能直接作出代替性判决，而应采取撤消原具体行政行为，并责令高校重新作出决定。”[3]
在高校自治与司法审查的问题上，恰如英国著名行政法学家威廉韦德所言：“只要法官遵守其职责的适当界限，行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。法律能够和应当做的贡献是创造而不是破坏。”[4]通过厘定高校处分行为入讼的具体事项范围，可以在司法审查与高校自主管理之间形成某种平衡。既能将高校的自主管理行为尤其是处分权行为纳入司法审查的视野，依法保护相对人的合法权益，又能规范高校处分权的行使，避免司法的过度介入，妨碍高校自主办学、自主管理的权利。
参考文献
1曾献文.高校处分权：在合法与侵权之间[J].检察日报,2004-03-03.
2 王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1996.
3马龙虎,邹娜.对高校诉讼案件的诉讼法理分析[J].山东公安专科学校学报,2003,(1).
4[德]毛雷尔著.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.
Systematic Improvement about Supervision of College Punishment Power
Sun Yubei Liao Zhenquan
(College of Law,Suzhou University,Suzhou,Jiangsu,215006)
AbstractThrough defining the punishment power of college and analyzing its property,at the basic of analyzing its supervision state,the author puts forward that we should improve the legislation of educational administrative,establish the hearing system of the college punishment and administrative relief system in the area of education.
Key wordscollege punishment power,law supervision,judicial relief.
[1]