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流动人口子女教育问题的背景分析
作者：华灵燕
[关键词]流动人口子女，教育问题，背景。
[中图分类号] G40-052.4 [文献标识码] A [文章编号] 1005-4634(2007)03-0207-04
流动人口子女教育问题是农村人口向城市流动所衍生的子问题。我国自20世纪80年代农村人口向城市流动的政策闸门松动之后，农村劳动力外流如潮水之势奔涌不息。据国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23%,其中举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人[1]。由于种种原因，这些流动儿童在城市并未受到与城市儿童同等的义务教育待遇。2003年国务院妇女儿童工作委员会办公室、中国儿童中心与联合国儿童基金会公布的中国流动儿童状况抽样调查结果显示，我国流动儿童的失学率达9.3%。在已入学儿童中，有半数不能及时入学，“超龄”上学现象严重，近20%的9周岁的孩子还只上一二年级，13、14周岁在小学就读的占相应年龄流动儿童的31%和10%。在9个被调查的城市中，近20%的流动儿童无法进入当地公立学校学习，6周岁流动儿童未入学的比例达46.9%[2]。而已入学流动儿童中有不少因家庭贫困难以维持学业。与被父母带进城市接受教育的流动儿童相对的是规模更大的留守儿童。留守儿童由于父母的缺位造成了一系列心理、性格、情感、学习、安全等问题。
从世界人口流动的大图景看，近现代人口流动是与人类社会的工业化、城市化轨迹交织在一起的。自19世纪60年代英国产业革命以来，世界各国开始先后迈入工业化、城市化进程，其最显著的特征就是乡村人口向城市人口转化。农村人口大量涌入城市，各种矛盾和冲突被压缩在很短的时间内。而在“世界历史”背景下，对于像中国这样“外生后发”型发展中国家来说，困难还不止于此。就教育领域而言，工业化、城市化“内生先发”型国家的社会转型与公立学校运动，和义务教育体制的形成和确立是同步发生的[3]。而今天我国的城市化需要面对的不仅是数量骤然增加的流动人口及其子女，而且还有如何打破中国特有的城乡二元结构和业已形成的城乡二元教育体制。这是我们审视和思考城市流动人口子女的基础教育问题时必须直面的社会历史背景。
1我国工业化、城市化进程中的乡城人口流动及流动人口子女
1.1“外生后发”型工业化、城市化与人口流动的制度安排
从历史上看，我国走的是“外生后发”型工业化、城市化的道路，所谓“外生后发”型工业化、城市化是指我国近代工业化以“外发型”的非自然模式为主导，城市化严重滞后于工业化。新中国成立后，在内忧外患的国际国内形势下，我国确立了优先发展重工业的工业化战略，中央政府凭借计划经济体制下的集权优势，实行一系列强制性的制度安排来支撑，主要包括：建立一种不依赖市场机制的资源分配制度和高强度积累制度；大幅度降低重工业发展成本的制度。具体到经济要素流动方面主要有：“统购统销”的农产品流通制度，利用工农业产品价格“剪刀差”实现农业服从工业，农村服务城市的社会资源分配制度、二元就业制度和限制性乡城人口流动制度。
在“一五”计划实施后不久，城市里就出现无法完全吸收到城里谋生的农民，政府曾于1953、1954、1955、1957年4次发出指示，劝阻农民不要盲目流入城市[4]。 1957年12月，中共中央、国务院发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，采取了强有力的措施，禁止农民进城。自1958年以后，由于急于向全民所有制过渡和“大跃进”使国民经济造成巨大挫伤之后，城镇连自身劳动力的就业安排、粮食供应及生活设施都出现了困难，更不用说为农村进城人口提供就业和生活机会。在这种背景下，政府实施彼此封闭的二元就业制度，即城镇中的统包统配的“低工资—高就业制度”和农村中无条件的“自然就业制度”。1958年1月，我国颁布了《中华人民共和国管理条例》，将中国公民划分为“农业人口”和“非农业人口”两大类。该条例对乡城人口迁移流动制度作了具体规定，农业户口向非农业户口的转换是农村人口向城市迁移的前提，而农村人口改变农业户口身份并取得向城市迁移资格的渠道极为有限，而且转化条件苛刻，通常只有国家劳动部门统一招工录用、大中专学校入学录取、参军并且被提干、土地被征用的农转非补偿指标这几种途径。并且，二元户籍具有封闭性和继承性，城镇非农业人口的子女生下来即有“非农业户口”，农村人口的子女只能获得“天生”的“农业户口”。二元户籍隔离制度以及围绕其建立起来的一系列社会保障制度是严格限制乡城人口流动与迁移的一道道闸门。在这样一种制度安排下，中国的城市化严重地滞后于工业化的进程。由此积蓄了大量的农村剩余劳动力，一旦政策的闸门有所松动，便会如潮水一般涌入城市，即所谓“蓄之愈久，其发必速”。自80年代中期以来至今方兴未艾的“民工潮”就是在这样的背景下发生的。
1.2人口流动的趋势
80年代以来，政府逐步解除限制农村劳动力流动的政策，长期积蓄在农村的大量剩余劳动力在城乡比较利益的驱动下纷纷选择进城打工，从开始的跑单帮到现今的举家迁移，乡城人口流动已成为我国城市化进程中最为显著的特点。纵观80年代以来人口流动的状况，可以看出我国人口流动呈现以下两大趋势：
1）流动就业的规模会继续扩大。近年来，国家统计局农调队对全国农村住户和行政村的调查结果表明[5]，农村劳动力外出务工数量逐年增加，2003年为1.1亿，比2002年增长8.6％；2004年为1.2亿，比2003年增长3.8％，其中进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万（按照外出务工的农村劳动力80％进入城镇、50％跨省流动计算）。据预测，“十一五”期间，我国农村人口向城镇转移的总规模将达到7500多万，年均转移为1500万以上。从我国未来城市化发展趋势来看，农民工流动就业的规模将进一步扩大。城市化是我国未来社会经济发展的必然趋势，我国城镇化水平1990年为26.4％，2000年为36.1％，2004年为41.8％，2000年至2004年期间城市化水平年均提高1.4个百分点。城镇化水平每提高1个百分点，农村劳动力转移规模约为1000万左右，很显然，城市化的加快发展与农村劳动力转移规模的增加将互为影响，相互促进；
2）外出就业时间延长，举家外出比重增大。 农业部固定观察点数据显示，2003年全部外出劳动力中，外出时间3个月以内的占9.7％，4个月～6个月的占14.5％，半年以上的占75.8％。目前每年离家外出经商务工3个月以上的农民已达1.4亿人[6]。流动农民在城市就业的时间越长，其经济收入就越稳定，就越有可能将妻儿带入城市一起生活。农民工流动就业形式已由过去的个体流动为主逐渐演变成现今的家庭式流动和个体流动并存。据国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23%,其中举家在外务工的劳动力2430万人[1]。 2004年农民工举家外迁的有2470万人，比2003年增长1.6％，约占农村外出人口的20.9％。
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