鄂尔泰历任封疆大吏和宰辅，对农田水利一贯比较重视。在江苏布政使任上，察太湖水利，议修吴淞、白茆，因迅速离任而未得实现。雍正后期督巡陕甘时，规划屯田事宜，乾隆初年，巡视直隶河道，条奏开治之法。乾隆四年（1739）阅视运河河道。鄂尔泰还在地方上推行耗羡归公等项政策，注意荒政、漕运。但是这些方面都没有作出明显成绩。他一生最有意义的政绩是在西南推行改土归流政策。 　　元朝以来，在云南、贵州、广西、湖南、湖北和四川等省，有二、三十个少数民族中存在着土司制度。土司管理各该民族，职务世袭，但是需要中央政府批准。土司在内部自行征收赋役，仅向中央政府进贡少许银物。土司自有法令，对属民的生杀予夺，中央政府不予过问。这里实行的是土司的意志，而不是中央的政策。 　　实际上，土司是大大小小的割据势力，因而产生了中央政权要加强对他们辖区的统治与这些人竭力维护旧制度之间的矛盾。土司常到州县地界抢掠，危害汉民生命财产；有的汉人犯法，逃匿土司，州县官只有“用银钱买求”才能得到①。这就破坏了政府的司法权；有的地方官无端欺凌土司，敲诈勒索，又加剧了清朝统治与土司之间的矛盾。 　　土司对属民任意役使，赋税是“一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两”①。他们所掠取的，比向中央进贡的要多得多。如云南镇沅土知府刀瀚每年上贡的银为三十六两，米一百石，而他向土民征收的银却有二千三百四十八两，米一千二百十二石。土司恣意虐杀土民，对犯其法而被杀害的家属，还要征六十两、四十两、二十四两不等的银子，名之曰“玷刀钱”②。真是凶恶之极！ 　　为了争夺土地和人畜，土司之间互相厮杀，经年不解，世代为仇，使得当地以及附近的州县不得安宁。 　　土司制度妨碍国家的统一，阻碍地方经济文化的发展，不利于社会安定，是阻碍社会进步的因素。废除这种落后的制度是历史发展的要求。明朝以来，中央政府在有条件的地方已实行改土归流的政策，到清代雍正时期，大规模改流的条件业已成熟。 　　雍正初年，大臣们对土司问题看法不一。广西巡抚李绂认为土司虽然为恶，但还不至于非改土归流不可，雍正帝与他的观点一致。雍正三年（1725）发生的长寨事件，加速了清政府对土司问题的处理。这年，云贵总督高其倬在贵州贵阳府广顺州长寨地方仲家族村寨建立营房，遭到武力反对。高其倬卸任回京，向雍正帝面呈土司问题的严重性。这时，鄂尔泰正好出任云南巡抚，到任就遇上这件棘手的事情。在处理过程中，深感对土司蹈袭旧法难于治理：用兵时他们逃跑了，或伪装投降，军队一撤，事故又即出现。他思虑筹措一劳永逸之法。雍正四年九月，他上奏折，提出推行改土归流的建议。奏折要点是：第一、阐明实行改土归流政策的必要性。土司相杀相劫，“汉民被其摧①李绂：《穆堂别稿》卷21，《广西二兵记》。 　　①蓝鼎元：《鹿洲初集》卷1，《论边省苗蛮事宜书》。 　　②蓝鼎元：《鹿洲初集》卷1，《论边省苗蛮事宜书》。 　　残，夷人受其荼毒，此边疆大害，必当解决者”①。办法就是尽行改土归流，“将富强横暴者渐次禽拿，怯懦昏庸者渐次改置”。否则，不过是临事治标，不能从根本上解决问题。 　　第二、拟议改流的方针和方法：“改流之法，计禽为上策，兵剿为下策；命自投献为上策，勒命投献为下策”。对于投献者，“但收其田赋，稽其户口，仍量予养赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励”。改流的策略，既要用兵，又不专恃武力，争取波及面小，尽量减少阻力，以便迅速奏效。 　　第三、任事大吏必秉公奋力，才能达到目的。因为变革土司这样的旧制，困难很大，又有失败的可能。如果失败，将受到舆论的谴责和行政的制裁。要实行得好，主办人必须殚精竭虑，勤奋不懈，“稍有瞻顾，必不敢行；稍有懈怠，必不能行”。这就要不计较个人得失，实心实力地去做。 　　雍正帝全部批准他的建议，并为支持实行改土归流，于当年十月实授他的云贵总督官职，以提高其威望和事权。广西与贵州接壤，改流事务较多，雍正帝特地把广西划归云贵总督管辖。这些都为鄂尔泰推行改流政策做了组织准备。 　　对于广顺州长寨土民的抗官，鄂尔泰及其前任先是派人带去告示、花红，进行招抚，但是毫无结果。雍正四年四月，鄂尔泰向长寨发兵，事定后设立长寨厅（今长顺县）。长寨用兵成为大规模改土归流的开端。 　　同年六月，鄂尔泰因云南镇沅土知府刀瀚、沾益土知州安于蕃是一伙“势重地广”的“积恶土官”①，发兵将他们擒拿，在其地分设镇沅州（今镇沅县）、沾益州（今沾益县）。冬季，因乌蒙土官禄万钟屡次攻掠东川府，镇雄土知府陇庆侯助之为恶，鄂尔泰派游击哈元生率军征讨，即其地建置乌蒙府（后改称昭通府）和镇雄州（今镇雄县）。 　　雍正五年，鄂尔泰将投降的广西泗城土府的辖地一部分划归贵州，设立永丰州（今贞丰布衣族苗族自治县），一部分设泗城府（治所为今广西凌云县）。 　　六年，鄂尔泰认为清理黔东南土民问题，重点应在都匀府，其次是黎平府，再次为镇远。要分别轻重，次第解决。于是，鄂尔泰任用他赏识的贵州按察使张广泗带兵深入土民地区，一面招抚，一面用兵，设置官厅，派出同知，办理民政。 　　鄂尔泰不仅在当地设官建制，还在雍正帝支持下做了许多事情。 　　处置土司。对于土司本人，根据他们对清朝的态度，给以不同的处理。 　　自动交印的，厚加奖赏，给予现任武职或世职；对顽抗者严行惩罚，没收大部或全部财产。又把一部分土司迁徙到东南、中原省分，断绝他们与原领地的联系，以便比较彻底地清除他们在地方上的影响，稳定改流地区。 　　建设镇营。为强化对改流地区的控制，增设绿营军机构和增添驻防军，云南设置乌蒙镇、昭通雄威镇及潽耳元威镇，贵州另设古州镇和台拱镇，广西添置右江镇。 　　改革赋役、田制。废除原来土司的苛征暴敛，实行内地的赋税征收办法。将过去土司进贡的数额作为定额，平均摊到田亩中征收，一般不增加当地人民对中央的负担，削除了土司一层的盘剥。没收土司一部分土地，发给士兵，①《朱批谕旨·鄂尔泰奏折》，雍正四年九月十九日折。 　　①《朱批谕旨·鄂尔泰奏折》，雍正四年七月初九日折。 　　实行屯田。对土司强买的田地，允许土民按价赎回。在个别地方，准许土民占有土司的部分土地。 　　鄂尔泰在西南改土归流基本上成功了，究其原因，除了客观形势的要求，还在于鄂尔泰、雍正帝君臣的主观能动作用。鄂尔泰不仅发出推行改土归流的倡议，提出切实可行的方针、办法，与此同时，他主持其事，亲自去改土归流的地区进行指导和实践。雍正四年十一月他到最先实行的地区贵州长寨，沿途“招抚逃亡，给牛予种，按口赈粮，民皆欢集”①。即在当地规划设立营汛，增置官员，建立县治，这些都经雍正帝批准实施。接着，他前往东川土府，亲身体会到东川距离昆明近、成都远，而东川属四川节制，发生事情后四川总督鞭长莫及，不如云贵总督就近处理更为捷便，因此建议将东川改归云南辖治，也得到雍正帝批准。在赴东川途中，路过威宁，召见总兵孙弘本、游击哈元生、地方官杨永斌，商定解决邻近的乌蒙土府办法，迫使该土司投诚献土。次年六月，鄂尔泰为解决广西泗城土府问题，亲赴安笼镇，并约会广西提督韩良辅、巡抚李绂前来会商。在鄂尔泰到达的第二天，泗城土府岑映宸即缴印投诚，事定之后，鄂尔泰说他成功的原因有三个，其中之一就是他亲临其地，声威所至，土司慑服。②广西划归云贵总督管辖后，雍正七年冬至八年春，鄂尔泰自昆明出发，经贵州到广西，视察重要地区，在广西北部的广南土府（今广南县），恩威并施，使为恶的土司陆顺达父子俯首归顺，并在该地建造城郭。鄂尔泰此行，并就广西添设官员、驻军、从广西运粮接济贵州左州兵粮等事提出具体建议，并付诸实行①。鄂尔泰的频频出行，促进改土归流的迅速实现，并为云贵广西的经济恢复创造条件。如走贵阳、威宁、东川一线，见威宁康家海子一带水土好，稍加开辟，即可生产稻米数万石。在东川，他看到此地为“膏腴之府，物产之区”，乃置买耕牛，打造农器，兴建房屋，首批垦田万余顷。又见东川“矿厂颇多”，汤丹一厂试行开采，矿砂甚多，一年的税课可达一万两银子②。因而设法整顿这些地区的社会秩序，保证了生产的顺利进行。鄂尔泰在广西时下令疏浚广西全州的三十陡河与贵州都匀的清水江③。这两条河都流入湖南，疏通后，水路交通甚为便利，使黔、桂、湘三省物资得以较顺利的交流，促进了当地经济的发展，从而巩固了改土归流的成果。 　　①《襄勤伯鄂文端公年谱》第81页。 　　②《襄勤伯鄂文端公年谱》第92—93页。 　　①《襄勤伯鄂文端公年谱》第126—130页。 　　②《襄勤伯鄂文端公年谱》第84页。 　　③《襄勤伯鄂文端公年谱》第129—130页。