清初财政之重建 　　明清之际的社会动乱，曾使清初财政濒于崩溃的边缘。据顺治九年（1652）的统计：“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两，出数一千五百七十三万四千余两，现在不敷银八十七万五千余两”①。实际上，入不敷出的财政困境已难以维持封建国家机构的正常运转。为此，清初采取了一系列加强财政管理，整顿与改善财政状况的措施。 　　第一，建立与完善财政管理机构。清初继承与仿效明代制度，中央则政的主管部门为户部，首席长官是尚书，其职责是“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部”②，户部之下设有十四个清吏司，各按省区命名，对口考核与管理各种财政的收入与支出事项。在地方，以藩司主管一省财政机构，上受中央户部管辖、下管道、府（州），分管税粮运输、储存；设盐法道主管盐税征收；设关司道，分管关税征纳。道一级的财政长官为分守道，掌钱谷征纳与会计，府一级由同知掌税征、会计、出纳诸事。州县是地方财政的基层组织，除知县负有理财职责外，县丞掌粮马、征税、户籍诸职，县的属官巡检、课税大使等也为经征赋税、办理财政收支事务官员。这样随着中央到地方各级财政机构的建立与官员的配置，就形成了由皇帝严密控制全国财政收支的组织体系。 　　第二，编订《赋役全书》。从稳定统治出发，清朝廷通过清理赋役簿籍，编订《赋役全书》，以整顿赋役制度，增加财政收入。顺治三年（1646），“谕户部稽核钱粮原额，汇为赋役全书”③，此书系以明万历旧籍赋役原额为准编定的。顺治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚订正赋役全书”①。在书中，“先列地丁原额，次荒亡，次实征，次起运存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数”②。顺治十四年（1657），正式按修订后的《赋役全书》执行。由于《赋役全书》详列地丁原额、逃亡丁数、田亩开垦数、赋役的实征数及留存等内容，分别按旧管、新收、开除、实在四栏汇编，这就使各地在征收赋税时有章可循，从而稳定了国家的财政收入。为使各地赋役的征收完纳落到实处，清朝还同时编立鱼鳞册与黄册，使之与《赋役全书》相互配套，利于执行。鱼鳞册即土地丈量册，详载田地的形状、大小，以及上、中、① 《皇清奏议》卷4，刘余谟：《敬陈开垦方略疏》。 　　② 《大清会典》卷13《户部》。 　　③ 《清史稿》卷120《食货》一。 　　① 《清史稿》卷121《食货》二。 　　② 《清史稿》卷121《食货》二。 　　下田则等内容。黄册也系清初斟酌明制而定，顺治三年（1646）规定三年一编审，后又改为五年一编审。黄册不仅详载人丁数，而且详列各项赋税预征数。鱼鳞册与黄册都与《赋役全书》互为表里，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征滥派，保证了国家的田赋收入。 　　第三，清查田亩户口，均平负担。为了保证财政收入，清朝还把清丈田亩、查核户口、均平负担作为改善财政状况的重要措施。顺治十五年（1658）派御史赴河南、山东等地去督率州县官吏“履亩清丈，分别荒熟实数，凡直省田土，悉登十一年新编《赋役全书》，其与前明万历年间《赋役全书》数符者不丈。又以山东明藩田产相沿以五百四十步为一亩，照民田例概以二百四十步为一亩。顺治十八年（1661）巡按河南御史刘源濬请以开垦荒地之初，免其杂项差役，并令地方官先给帖文，详载姓名、地址、年月，以杜争讼。”③康熙八年（1669），特令“将前明废藩田产给予原种之人，改为民户，号为更名地，承为世业..与民田一例输粮，免纳租银”①。由于各地田亩资料详载于鱼鳞图册，因而各地在清丈田亩的同时，还不断核实与修订鱼鳞图册。此外，从计丁授役的目的出发，又不断进行查核户口，强化对户籍（主要是人丁）的控制。“悉令州县，编置牌甲，于是制编审户口之法”②，并规定“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头。十保立一保长。户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来”③，也就是要控制人口流动和掌握人丁的确切数。 　　第四，改进赋税征收办法。《赋役全书》颁行后，各地虽以此为征收钱粮的依据，但又有胥吏巧立名目，进行私派。顺治十二年（1655）都察院左副都御史孙建宗指出：“大抵今日之为百姓，不苦于额赋而苦于赋役额外之征求，苦乐不均之摊派也”④。为了免除奸吏中饱苛征，清初多次改进赋税征收方法。先是采用易知由单和截票法，征收前先将列有税率、应纳钱粮数及见交钱粮数等栏的易知由单发给花户（民户），花户按限完纳后，发给截票，官府在钱粮入库时还要填入印簿，岁末缴司报部。同时，各官府还要造粮册及奏销清册，以防偷漏贪污。其后在执行过程中又发现“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借称磨对”将纳户的“截票”扣留不给，因而遂有已完作未完、多征作少征者。对此清朝又改为三联单法和滚单法。三联单分为票根、纳户执照、比限查截三联，各记载钱粮应征实数。票根给予催征差役，纳户执照给与税户，比限查截存于官，民户依次纳税。如三联单不载应征税额或不将单给予民户，准由民告官论罪。滚单法则以每里5 户至10 户为一③ 《清朝通典》卷1《食货·田制》。 　　① 《清朝通典》卷1《食货·田制》。 　　② 《清朝通志·食货略》。 　　③ 《清朝通志·食货略》。 　　④ 中国第一历史档案馆：《顺治朝题本》敷陈类10 函20 号。 　　单位，只用一单，上注明纳税人姓名及应纳税额及各限应完纳数，依户滚催，不许里长柜役等征收。 　　第五，恢复农业，屯田垦荒，培养财源。顺治十年（1653）清朝下令设立兴屯道厅，诏令规定：“民愿耕而财不足”者，官贷给耕牛、种籽，三年还清后，“永为民业”；对于一度抗清而接受招抚的“自首投诚者”，也悉隶兴屯道厅，“授以无主荒田，听其挈家耕种为业”①。其后，还颁谕积极奖励乡绅、富户招民垦荒，并规定“各省屯田荒地，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦，如有殷实人户，能开至二千亩以上者”，“量为录用”②。同时还颁布《官员垦荒考成则例》，以官员的垦荒实绩，对他们分别予以奖惩，从而加速了兴屯垦荒措施更大规模地推行。随着农业的恢复，增加了税源，在一定程度上使清朝收到了“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”③的效益，从而大大缓解了清初严重的财政危机，促进了社会局势的安定。以上一系列财政措施的执行，有力地促进了清初社会经济的恢复和财政状况的好转。以顺治十六年（1659）和顺治八年（1651）相比，耕地面积增加了将近一倍，各地区出现了“流亡渐集，户口渐蕃，草莱渐辟”④的局面。国家的财政有了明显好转，国库征收的银两以及米、麦、豆等都相应有了较大的增长。据《清实录》的记载，顺治八年征银二千一百一十万一百四十二两，米豆麦等五十七万三千九万四十二石⑤，但至顺治十六年已上升为征银二千五百五十八万五千八百二十三两，米豆麦等六百二十万一千七百二十石①。这就是说，白银收入增加四百四十八万五千六百八十一两，米、豆、麦等收入增加四十七万二千二百九十六石。财政收入的增加不仅使清朝的国库日趋充盈，有利于封建国家机器的运转，使清皇朝的统治日趋稳定和巩固，同时也为进一步开展财政改革和常规财政收支制度的确立准备了条件。 　　清前期的财政收入和税制清初恢复财政的措施虽然收到了效果，但是随着全国性大规模军事战争的结束和进入经济稳定发展新时期的到来，原来战时财政的措施已适应不了新形势的需要。作为清初财政收入主要来源的赋役制度的弊端已日益突出。顺治年间颁布与修订的《赋役全书》，由于按丁征银税制的缺陷和胥吏的作弊，不仅使封建国家的财政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的营① 《清世祖实录》卷76。 　　② 《清世祖实录》卷102。 　　③ 《清世祖实录》卷121。 　　④ 王命岳：《耻躬堂文集》卷3。 　　⑤ 《清世祖实录》卷61，页16。 　　① 《清世祖实录》卷130，页17。 　　私舞弊和贪污自肥。为此，清朝对财政赋役制度作重大改革。康熙、雍正时期，实行固定丁银，摊丁入地，完成了自唐中期以来的赋役合一的改革。经此重大财政改革，终于清除了清初地丁两税分征积弊，确立并完善了清前期的常规财政收入与税制，从而为开创康乾盛世奠定了一定的财政基础。 　　在“摊丁入地”税制改革的基础上，还产生了以“耗羡”、“平余”和“漕项”为名目的田赋附加新税种。耗羡又名火耗，原系地方官借熔铸赋银折耗，在正额之外多征“火耗”以补亏耗之数。实际上各地税吏重加勒派，“数倍于正额者有之”①。雍正二年（1724）清朝推行了“耗羡归公”改革办法，规定火耗银据州县大小及需要酌情增减，俟府库充裕时可以停取②。其后并无停取，但民间负担“较之昔日减大半”③，成为田赋附加的一项合法税收。“平余”是清朝继“耗羡”归公改革之后的“平色之余”的新税目。乾隆二年（1737）清朝宣布于耗羡之外，每百两增收的“平色之余”的银两，提解“六钱归公”④，成为各地方上缴正项钱粮时给户部的附加部分。这种解交户部附加的“交纳之项”⑤，有的在耗羡内划扣，也有的另立名目加征，称为“平余”，实际是田赋附加税的不同形式。漕项是随漕粮而征收的附加税，有轻赍、席木、正耗加耗、船耗、官军行粮月粮，以及贴赠杂费等项目。由于这种附加征收，各地没有统一标准，征收解送手续苛烦，各地均要求将漕粮、漕项改折银两缴纳。因此到嘉庆年间，除山东、江苏、浙江、安徽四省外，原交漕粮各省改以银折纳，称为“漕折”，所收漕项附加，也随同折银交纳。 　　盐课税是清前期仅次于田赋的重要财政收入来源。清初的盐法，沿袭明代制度，按引征课，称为纲法，也叫“引岸制”。纲法规定灶户纳税后，方允许制盐，所制之盐也不能擅自销售。盐商纳税后，领得“引票”到指定的产盐区领取熟盐，再行销到指定的区域。其引课税率，初期较轻，如淮南每引征银六钱七分，淮北每引五钱五分，但其后日渐增加至一两一钱七分至一两五分不等。①盐课税是清朝向食盐消费者间接征收的税项。其特点是按行引实数征税，因此它与田赋、漕粮按固定额数征收不同，全国盐课税的总收入的趋势是不断增长的。顺治初年为五十六万两，至乾隆十八年（1753）已增加至七百零一万四千九百四十一两②。 　　关税是清财政收入中的商品通过税，包括内地关税和海关税。内地关税① 《皇朝经世文编》卷27《条陈耗羡书》。 　　② 王庆云：《石渠余记》卷3《纪耗羡归公》。 　　③ 《雍正硃批谕旨》。《高成龄雍正二年九月十四日折》。 　　④ 《清朝文献通考》卷4《田赋考》。 　　⑤ 《清朝文献通考》卷4《田赋考》。 　　① 《清朝续文献通考》卷38《征榷》8，《盐法》。 　　② 《清史稿》卷122《食货·盐法》。 　　又称钞关或常关税，按其所属系统又分为户、工两种税关。各关除征收正税外，还有关税盈余和杂课。关税盈余是关税正税之外的附加税，雍正七年（1729）曾确定上交盈余数额，成了固定的税目，杂课是各关正税之外的加征，有“楼税”、“签量费”、“饭食”、“客费”、“陋规索银”等名目。据统计清代前期内地关税乾隆时户关收入为四百三十二万余两，工关收入为二十七万余两③。清朝统一台湾后，康熙二十四年（1685）在广东、福建、浙江、江苏设立海关，对进出口物品征收海关税。进口税率“为值百抽四”，出口税率“初为值百抽一点六，后改为二点六”④。随着对外贸易的增长，至乾隆中叶，关税收入已达五百四十一万五千两⑤。其中粤海关税收渐成广东地方财政收入之大宗。广东兵饷“不敷之数，在粤海关岁收盈余银两内酌筹拨给”⑥。海关税也已成为较重要财政收入。 　　此外，随着社会经济的恢复，杂赋也逐渐成为清代前期筹集财政收入的税项。各项杂赋的征收税目繁多，税率不一，数额不等。有的是定额包征，有的是不定额尽收尽解。征收之后有的解交户部，有的留归地方使用。据统计，乾隆三十一年（1766）清朝财政收入中的杂赋约一百四十九万余两，其中“芦课、鱼课为十四万两有奇，茶课为七万两有奇，落地、杂税为八十五万两有奇，契税为十九万两有奇，牙当等税为十六万两有奇，矿课有定额者八万两有奇”①。 　　清代前期，农业土地收益税的田赋是财政收入的最主要税源。但在农业经济恢复的同时，手工业与商业也获得了相应的发展，因而至康熙中叶后，财政收入已呈多渠道税源并不断增长的趋势，从而为清前期财政税法的完善与财政收入的增加奠定了基础。自康熙二十一年（1682）平定三藩后，地丁银年收入二千六百万至二千八百余万两，留存地方支用约八百三十余万两外，再加其他收入，一年财政收入近三千万两。由于财政收入税制的确立和各项税法的日趋完善，清朝的财政收入大于支出，户部库存也日益充裕。“康熙六十一年（1722），户部库存八百余万，雍正间渐积至六千余万”②，及至乾隆四十六年（1781）“又增至七千八百万”③两，清朝的财政状况已进入了最佳的鼎盛时期。 　　③ 乾隆《大清会典》卷75。 　　④ 即进口率4％，出口税率初为1.6％，后改为2.6％。参见《财政年鉴》上册，页407，商务印书馆1935年版。 　　⑤ 《圣武记》下册，页473，中华书局1984 年版。 　　⑥ 《嘉庆户部则例》卷61，页18。 　　① 《清史稿》卷125《食货》六。 　　② 《圣武记》下册，页473。 　　③ 《圣武记》下册，页473。 　　清前期的财政支出和审计在封建专制的财政体制下，财政支出与审计是清前期历朝君臣治国的重点。通过对财政支出与审计的管理，清朝控制了国家财力的分配，调节中央与地方的财力流动，以利于维护封建统治的需要。经过多次调整，清前期对财政支出立定有比较固定的项目。据《清会典》所载：“凡岁出之款十有五，一曰陵寝供应之款；二曰交进之款；三曰祭祀之款；四曰仪宪之款；五曰俸食之款；六曰科场之款；七曰饷乾之款；八曰驿站之款；九曰廪膳之款；十曰赏恤之款；十有一曰修缮之款；十有二曰采办之款；十有三曰织造之款；十有四曰公廉之款；十有五曰杂支之款”①。以上十五项，如按财政支出的性质和用途大致可划分为皇室经费、官俸支出、军费支出、工程与驿站经费、科场学校经费等五大类别。 　　皇室经费系指清朝皇帝及其家族开支的费用。举凡陵寝供应、宫廷修缮、采办织造和内务府经费，均被列为重要项目。经费来源除皇产贡赋、官庄地租外，部分是由户部指定从各省财政税收中解拨的税款。清朝定都北京初期，由于战争的破坏，财政入不敷出，皇室开支较省。据康熙二十九年（1690）的文件记载：“明光禄寺每年送内所用各项钱粮二十四万余两，今每年只用三万余两。每年木柴二千六百八十六万余斤，今只用六百七十八万斤。每年用红螺等炭共一千二百八万余斤，今只用百万余斤。各宫床帐、舆轿、花毯等项，每年共用银二万八千二百余两，今俱不用”②。其中如光禄寺支用钱粮三万余两，仅为明代的八分之一③。然而自乾隆以后，随着皇室生活的奢侈腐化，皇室经费开支不断扩大。康熙帝时六次南巡，往返用度都由皇室财政支付，沿途并不铺张，所费仅一、二万两。但至乾隆年间，据乾隆三十一年（1766）统计，仅采办、织造与内务府等经费银已达八十二万一千零六十四两①。另外，乾隆帝六次巡游江南，每处所费竟在二、三十万两以上，与康熙帝相比，不啻超过十倍。皇室经费的恶性膨胀，至乾隆嘉庆后期已成财政腐败痼疾。 　　官俸之出是财政支出的主要项目之一。清前期官俸支出包括官吏的俸食、恩赏、养廉、公费等项。俸食是官吏的正薪，按爵位、职称大致可分为四种，一是宗室之俸，共二十等，最高者是亲王，岁银一万两；世子六千两；郡王五千两；长子三千两；次子一千三百两；镇国公七百两；辅国公五百两；镇国将军一等四百一十两，二等三百八十五两，三等二百六十两..最少者① 乾隆《大清会典》卷19《户部》。 　　② 《清朝文献通考·国用考》。 　　③ 《清朝文献通考·国用考》。 　　① 《圣武记》下册，页476。 　　是宗室弓骑尉八十五两②。除岁俸银外，还给俸米，每俸银一两，给米一斛③。二是公主格格之俸，共十四等。其俸银从岁支四百两至一百三十两不等。三是世爵之俸，共二十等。规定公，一等七百两，二等六百八十五两，三等六百六十两；侯，从六百三十五两至三百六十两不等；伯，从五百三十两至四百六十两不等；子，从四百三十五两到三百六十两不等；男，从三百三十五两至二百六十两不等；每俸银一两，给俸米一斛④。四是百官之俸。其中八旗武官俸九等，文职官俸十等，绿营武官俸九等，外蒙古官俸九等，四爵官俸六等。一品俸银一百八十两，二品一百五十五两，三品一百三十两，四品一百零五两，五品八十两，六品六十两，七品四十五两，八品四十两，九品三十三两一钱，从九品三十一两半。每银一两，给米一斛。在外文官不给俸禄米⑤。恩赏是正俸之外的临时性特殊支出。乾隆年间曾不定期恩赏八旗驻防官兵口粮，每次用银不下三十五、六万两。养廉银则是正俸之外规定按职务等级每年另给官吏的银钱，又称为公廉银。雍正以后，养廉银数额也有固定，与正俸无异。据统计乾隆间文职养廉银三百四十七万三千两，武职养廉银八十余万两①。公费是以办公费为名，给各官吏额外补贴的支出。规定按官职每月给公费银五两至一两不等，岁额约在一、二十万两左右。清初国家机构较简，官俸支出仅二百余万两。以后随着官僚机构的庞大，至乾隆三十一年（1766）官俸支出已经达五百四十三万余两，约占总支出的百分之十八②。军费是清朝最大的财政支出项目，按其性质和用途，主要有战争经费和经常性的兵饷。经常性的兵饷包括官兵的年饷、武器装备和军事设施等费用。清代前期八旗京营合巡捕五营和驻防兵为二十余万，绿营顺治初建时有六十六万人，康熙时为五十九万余人，乾隆二十九年（1764）为六十三万人，八旗绿营总兵员数额约八十六万左右③。兵饷依饷章规定，高的如八旗亲军、前锋、护军，每人月给饷银四两，年支米四十八斛；低的如八旗步军月给饷银一两五钱，年支米二十四斛，绿营步兵月给饷一两五钱，月支米三斗④。因此，清代每年拨给八旗、绿营的兵饷占每年财政支出的一半。据载，清初的岁出二千七百三十八万八千五百八十八两，而兵饷占一千三百四十九万二千七百五十五两⑤，占总支出的百分之四十九点二。乾隆三十一年② 《清朝文献通考》卷42《国用考俸饷》③ 《清朝文献通考》卷42《国用考俸饷》④ 《清朝文献通考》卷42《国用考俸饷》。 　　⑤ 《清朝文献通考》卷42《国用考俸饷》。 　　① 《圣武记》下册，页475。 　　② 《清史稿》卷125《食货》六。 　　③ 《清史稿》卷130—131《兵志》一、二。 　　④ 《大清会典事例》卷254—255。 　　⑤ 《广阳杂记》卷2。 　　（1766）兵饷增加至一千七百余万①， 约占岁出总数百分之五十以上。战费的数额也相当大。据乾隆朝的不完全统计，准回之役费帑三千三百余万两；两金川之役达八千余万两；台湾之役八百余万两；廓尔喀之役一千余万两，总额已在一亿五千万两以上②。这种庞大的军费支出，已非常规的财政收入所能承担。清朝往往以开例捐输、商人报效、盐斤加价等办法解决。 　　工程与驿站经费，主要包括河防水利、内廷工程以及驿站交通等费。河防水利原泛指修治河道与海塘的工程费，其中主要是治理黄河水患。清初的河防工程，多由沿河州县征发徭役，义务修河，并无专项支出。乾隆时河工经费始由财政拨款，岁修、挖修经费均有定额，约三百余万两；嘉庆时续增至五百万两③。至于大工系指江河大决口的临时性工程，往往另行专案奏明办理，其经费实报实销。塘工系指江浙沿海一带的海防工程的费用，其费用除部分征之于民外，尚由田赋地租及各省盐运司拨解支付。驿站是清前期传递公文和军事命令的机构，按各地程途远近及冲僻，分设驿、站、塘、台、所、铺等④，预备人役与车马等交通工具，经办交通传递事项。传递文书军报，按程途远近，分别规定期限，如有延误者查明治罪。驿站经费系每年清朝政府分拨给驿站的经费，据乾隆三十一年（1766）文件载，驿站钱粮约二十万两⑤。 　　科场学校经费，主要包括科举考试以及各类学校经费。各省举办乡试，京师举办会试廷试，三年一次，这些科场经费各由户部拨解银两。各类学校除京师的最高学府国子监及各省府学、州学、县学外，各地还有官学、书院、义学、社学等。这些学校的经费来源除学田的地租外，也有部分钱粮廪膳津贴费用。科场学校廪膳等银，在清前期财政支出中没有固定额数，据乾隆三十一年（1766）文件载，该项钱粮银为一十四万两①。 　　在机构与制度建设方面，清在继承明代传统制度的基础上，加强了都察院对财政的审计与监察的权力。雍正元年（1723），合并六科于都察院，在都察院统管下设十五道监察御史，与六科分掌监察，使之成为负有对政治经济监察与对财政审计、稽查权力的组织形式。 　　在这种新的财政监察体制下，自雍正年间开始，都察院把财政审计权与经济监察权力合并在一起，加强了对财政收支的管理。根据清代都道制度，都察院在对财政支出的监察方面，拥有审查会计，注销案卷，检核库款，监放口粮，弹劾官邪，以及稽察工程、驿站钱粮等权力。举凡财政会计部门的① 《清史稿》卷125《食货六》。 　　② 《圣武记附录》卷11，页470。 　　③ 《续清朝文献通考》卷69《国用考》。 　　④ 光绪《大清会典》卷86。 　　⑤ 《清史稿》卷125《食货六》。 　　① 《清史稿》卷126《食货六》。 　　会计报告、奏销册必须经都察院审核，检查无误，方可奏销；凡财计部门所使用的帐簿、册籍、凭证及各项钱粮的出纳，都察院均有权过问。如发现贪污盗窃事件，都察院必须予以弹劾，并“会刑部大理寺朝审”②。可见，从组织和职权上看，都察院的权力大于以往朝代的御史，对加强财政支出管理、抑制贪污也产生了较大影响。 　　乾嘉后期财政的腐败乾隆后期，随着清朝封建制度固有矛盾的发展与吏治的腐朽，都察院对财政的审计、监察也日趋衰败。都察院的御史多以“外放道府”、多攫钱财为目的，对财政的审计、监察已多无所作为。一些财政审计、监察御史甚至与户部财政官员里应外合，相互勾搭，行贿受贿，贪污盗窃。在这种情况下，财政支出猛增，乾隆时期各地贪污盐引，侵占或冒领赈粮，嘉庆时期各地虚收税粮，冒领库银，贪污河工款的案件层出不穷。反映在财政管理上的弊端与矛盾日益突出，各项苛征杂敛的搜括形式不断增多，暴露了清政府财政制度的腐败与没落。 　　为了抑制财政腐败现象与贪污之风的蔓延，清皇朝曾多次改订和增定一系列惩贪的法律条文。继乾隆十三年（1748）改订贪官《赔偿帑项纳赎例》①后，乾隆三十年（1765）又增定《侵盗仓库银钱入已例》，明确规定贪污千两以上者仍依雍正“旧例处斩”，对千两以下者分别三种情况加重予以惩罚②。针对贪官污吏相互勾结、通同作弊的特点，在查处贪污案中还实行了“连坐”之法。乾隆三十九年（1774）甘肃布政使王亶望与总督勒尔锦、知府蒋全迪等相互勾结，“折捐冒赈，朋分公帑”达数百万两。由于这是一起通省官员多被卷入的集体贪污案，因而迟至乾隆四十六年（1781）“竟无一人举发陈奏”③。当这起大贪污案败露后，乾隆帝决定推行“连坐之法”，予以坚决打击，除总督勒尔锦被“赐令自尽”外，总计“处死”“拟死”者四十七人，前后参与此案被“革职拿问者”多达八十二人①。这种加强法治、重典惩贪措施，对于贪污舞弊之风的泛滥曾一度起到约束与警戒的作用。然而随着政治制度的腐朽，乾隆以来清理财政、重典惩贪的措施已难以坚持下去。在贪风日盛，“帑项日绌”、“国用不足”的情况下，各种苛征杂敛的搜括方式日益增多，更进一步加剧了社会矛盾的激化与财政的腐败。“捐纳”原是以授予官爵获取捐款的特殊财政收入，可是至乾隆朝已成为常② 乾隆《大清会典》卷69，《都察院》。 　　① 《清朝文献通考》卷200《刑考》六。 　　② 《清朝文献通考》卷199《刑考》五。 　　③ 《清高宗实录》卷1140—1146。 　　① 《清高宗实录》卷1140—1146。 　　例，变为户部经常性的专项入款。举凡文武生员、内外官吏及平人，均有职衔、加级、记录、封典等的捐纳。乾隆十九年（1754）一年的捐纳银五百五十六万五千六百三十五两，约占当时户部全年收入的百分之四十②。凡遇军需、河工、灾赈，清朝又鼓励商人捐输银两，称为“商人报效”，并也逐渐成为补助财政收入的款项。据载仅两淮盐商江广达、洪箴远等“公捐银两”达一千三百余万两③。“及嘉庆初，川楚之乱，淮浙芦东各商所捐，自数十百万，以至八百万，通计不下三千万”④。在盐商巨额进贿下，又以食盐可以“加价”、“加耗”（增加夹带）⑤方式，把盐税转嫁至广大消费者身上。此外，田赋征收中的苛敛也日趋严重。“乾隆初，州县征收钱粮，尚少浮收之弊。其后诸弊丛生，初犹不过斛面浮收，未几，遂有折扣之法，每石折耗数升，渐增至五折、六折，余米竟收至二斗五升”①。可见田赋浮收日重，康熙时的“永不加赋”的税制，也已日趋破坏无余。 　　财政税制的破坏和租赋负担的沉重，迫使大批自耕农破产。封建国家直接掌握的纳税丁户急剧减少。流民问题的严重，钱粮税源的枯竭，又使财政危机日趋激化。及至乾隆末年，财政“亏空”已成为矛盾的焦点。据载仅江西一省自乾隆四十一年（1776）后二十余年间已“亏空”银八十三万两②。嘉庆帝继位后对此屡欲“严饬查办”，但收效不大。嘉庆四年（1799）大贪官和珅被赐死，据笔记记载籍没其家产的清单所载，拥有赤金五百八十万两，元宝银九百四十万两，当铺七十五座，银号四十座，地产八千余顷及其他财宝等③。家产总计不下八亿两，相当于和珅当权二十年中清政府财政总收入的一半。此数过分夸大，但也可见和珅赃银之多。嘉庆帝曾想以此为转机，把各项财政收入集中到国库的总收入中来，以利于实现财政收支的平衡与好转，然而在封建末世的经济环境下，这种惩治个别贪官的措施已难以扼制贪污的蔓延。籍没大贪官和珅家产后，社会上虽有“和珅跌倒，嘉庆吃饱”之说，但财政仍未见好转。封建国家的财政“亏空”现象有增无已。据载嘉庆十七年（1812）各省积欠正项钱粮及耗羡杂税达一千九百余万两之多，“屡经饬催，报解寥寥”④。及至道光十九年（1839）户部查明，各省拖欠未解户部的赋税已达到二千九百四十余万两①，等于当时每年财政收入的一半以② 罗玉东：《中国厘金史》上册，商务印书馆1936 年版。 　　③ 徐世昌等：《清盐法志》卷153—155。 　　④ 《清史稿》卷125《食货》六。 　　⑤ 《清朝通典》卷12《食货·盐法》。 　　① 《清史稿》卷121《食货》二。 　　② 《东华续录》嘉庆11。 　　③ 薛福成：《庸庵笔记》卷3。 　　④ 《东华续录》嘉庆34。 　　① 《清宣宗实录》卷323。 　　上。 　　财政税收是封建国家财政收入的重要来源，伴随着嘉庆道光时期财政机构的腐败与财税的大量流失，已使封建国家的财政处于入不敷出的拮据状态。