首页 -> 2007年第6期
高校收费立法和执法主体的合理性
作者：崔 敏
然而，高校收费近年来已引起报刊、电视、网络等新闻媒体的多方诟病，也引起了社会公众和专家学者的关注和热议，其中，负面看法往往多于正面看法，质疑不满往往多于认同赞赏。造成此种现象的原因，人们往往将其归因于高校收费已实际超过公民承受能力以及巧立名目乱收费现象上。但笔者认为，人们仅仅只注意到了事物的表象而忽略了背后所隐藏的法律问题。换言之，正是我们法律制度设计上的重大缺陷为高校高收费和乱收费留下了可操作空间，才催生了社会对高校收费公正、公平性的怀疑。
我国现行高校收费法律制度设计上的重大缺陷表现有二：一是高校收费立法主体的确定缺乏合理性；二是高校收费执法主体的确定缺乏合理性。换言之，在我国，什么样的国家机构享有高校收费立法权，以决定高校收费的标准、范围等？什么样的国家机构能够成为高校收费的法律、法规或规章的执行者，以依据高校收费立法，确定省级行政区域内的具体收费标准以及对违法者实施处罚？
根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》第六十二条之规定：“国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则”，由此可见，国务院教育行政主管部门和其他有关部门是 “法定”的高校收费立法者。而在此之前的1996年12月16日，经国务院同意，国家教育委员会、国家计划委员会、财政部发布了《高等学校收费管理暂行办法》（教财[1996]101号），其中第五条规定：“学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同作出原则规定。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不超过25%”。2005年5月10日，经国务院同意，教育部、国家发展和改革委员会、财政部又发布了《关于做好2005年高等学校收费工作有关问题的通知》，以进一步规范高校收费管理，从而在事实上确立了教育部、国家发展和改革委员会以及财政部关于高校收费“立法”的主体地位。换言之，教育部可以会同国务院其他部门以部门规章的形式进行高校收费立法。而前述介乎1996年和2005年之间颁布的《高等教育法》似乎又为之作了“权威”的诠释和注脚。然而，笔者认为，高校收费确立以国务院教育行政部门为主的立法体制（笔者对国家发展和改革委员会以及财政部的高校收费立法主体地位合理性不持异议），既无正当性又无合理性，其实质是主体的错位，因而不具有严格意义上的“法统”地位和实质意义上的“合法”性质，进而造成了诸多负面影响。其理由是：
首先，高校收费问题不属教育行政部门职责权限范围。根据我国宪法规定，任何国家机关都应在其法定的职权范围内活动，中华人民共和国教育法和高等教育法明确了教育行政部门是我国教育工作的行政主管机关，而教育工作通常包括学校的审批与撤销、招生录取、学籍管理等具有教育内在属性的事项。正如高校征地的审批、税收的缴纳分别由土地管理、城市规划、税务等部门主管而不能由教育行政部门主管一样，高校收费项目本质上并不属于教育工作的范畴，而应属于国家费收与价格管理的范畴，其主管机关应为国家物价等管理部门，以教育部为主来代替国家物价管理部门会同国务院其他部门进行高校收费立法，显然有超越职权之嫌。笔者认为，虽然1998年颁布的高等教育法赋予了教育部高校收费立法主体资格的“合法”地位，但第六十二条之规定明显是对1996年国家教育委员会参与、主导（即会同国家计划委员会、财政部联合颁布《高等学校收费管理督行办法》）高校收费立法既成事实自觉或不自觉的“事后认可”，而颁布在先的1995年中华人民共和国教育法则并无此项宣示和规定，因此，笔者建议应及时修正高等教育法第六十二条规定之不足，进一步理清国家机关相互之间的分工权限。
其次，教育行政主管部门应进行“近亲回避”。教育行政主管部门是高等学校业务主管机关甚至是直接主管部门，如教育部和省级教育厅（局）都直接主管了大批高校，作为“婆婆”，“她”必须站在高校的立场，体现高校的意志和利益，而作为国家机构的重要构成和国家意志的直接代表者，“她”必须站在社会公正的立场，维护国家利益和体现社会公共意志。高校收费一方面关系到高校的生存和发展，另一方面又关系到广大学生及其家长的切身利益，在高校办学经费不足、嗷嗷待哺与社会经济发展了，但公众经济承受力仍然有限的二难选择下，以教育行政部门之特殊角色和地位来决定高校收费问题该是怎样的尴尬与艰难！难怪2005年6月17日人民网以《教育部规范高校收费十年上涨七倍多谁能承受》为题，对当年教育部规范高校收费的有关规定评价道：“稍有点社会责任感的人在看了这一‘规定’后都会感到，这一规定是一个充满了维护部门利益的规定，是一个不讲道理的规定，是一个漠视社会舆论的规定，是一个忽略了广大人民社会心理承受能力的规定。全国高校收费从1995年800元左右上涨到了2004年的5000元左右，这次规定‘普通专业每年不能超6000元’，这就是说，在短短的10年间，大学的学费飞涨750%，高校收费的这种上涨合理不合理？不仅是一般的不合理，而且还是很不合理，非常不合理。然而，这一次却通过教育部的规定，将这种本是很不合理，非常不合理的上涨完全制度化了，的确是‘涨你没商量’的啊！总之，教育部最近出台了规范高校收费的‘规定’，是只顾教育部门自己利益，不怎么太顾整个社会利益的，是只顾‘大学自己和谐’而不顾‘社会整体和谐’的，因而是短视的”。更有媒体认为该有关规定的收费“上限”事实上是一个“提价令”而不是“降价令”或“限价令”。请如此类质疑教育行政部门偏袒高校，将公共权力和公共资源资本化，进行教育权力寻租和事实上的产业化的另类声音大有一边倒的趋势。笔者认为，尽管这些评论不免有过偏过激之嫌，正确与否暂且不论，但却道出了由教育行政部门决定高校收费这一既当领队又当裁判员的不争事实，确实难避维护本系统利益之嫌。唯一的解决办法是：根据现代行政管理和法治原则，教育部应实行“近亲回避”，不再作为高校收费的立法主体，以避免不必要的嫌疑与诘问，从而切实维护政府的公信力和公正度。
同理，《高等教育法》第六十二条：“省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制定本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据”、《高等学校收费管理暂行办法》第五条“国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府。由省级教育部门提出意见，物价部门会同财政部门根据本地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力进行审核，三部门共同报省级人民政府批准后，由教育部门执行”等规定所确立的省级教育行政部门的高校收费执法主体地位（因省级教育行政部门无制定法律、法规和规章的“立法”主体资格，其对高校收费的管理权限应属“执法权”范畴），因具有与上述相同的理由同样不具有正当性和合理性，应同时作出相应的修改。
综上所述，以行政法治的视角，中央和省级教育行政部门无论是作为高校收费的立法主体还是作为高校收费的执法主体，既不符合自身的职责内涵，又与其性质地位、立场和宗旨存在极大的“利益”、“利害”甚至是“冲突”关系，因而不应由其主导高校收费立法和收费执法，具有正当性和合理性的高校收费立法和执法机关应是教育行政机关以外的中央和省级的物价管理部门及其他部门，只有物价管理部门和其他部门（如国家发展和改革部门、财政部门等）才能依其法定职责，站在“超然”的中间立场，兼顾高校和学生及其家长的利益，以真正实现制度设计自身的“公正性”。但必须指出的是，高校高收费和乱收费问题的治理是一项系统工程，并不是解决了收费立法和执法主体合理性问题就可以一蹴而就，而是还需要其他相应制度的完善，如高校收费立法中违法责任的缺失和空泛必须尽快予以改变等，因不是本文论述重点，故另撰文阐述。
参考文献：
[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国高等教育法[Z].1998,08,29.
[2] 全国人民代表大会.中华人民共和国教育法[Z].1995,03,18.
[3] 国家教育委员会、国家计划委员会、财政部.高等学校收费管理暂行办法[Z].教[1996]101号,1996,12,16.
[4] 教育部、国家发展和改革委员会、财政部.关于做好2005年高等学校收费工作有关问题的通知[Z].教财[2005]10号,2005,05,09.