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农村幼儿教育：发展弱势的制度归因与制度重构
作者：李克建
城乡之间经济社会发展水平呈现出显著的差距是我国的基本国情之一。在这一宏观背景下，农村的幼儿教育自然也严重落后于城市的幼儿教育。具体表现在：
一是农村地区幼儿入园率远低于城市地区。2007年底，我国3－6岁幼儿入园率为44.6％，其中城市地区幼儿入园率约为80％，但农村地区的幼儿入园率据估计约为30％左右。同一省份，甚至同一市、县，城乡之间的幼儿入园率通常也存在很大差距。
二是在经费水平上，城乡幼儿教育之间差距极大。我国有限的财政性幼儿教育经费高度集中地投向了极少数的公办幼儿园，而规模较大的公办幼儿园一般分布在城市地区，所以国家财政性幼儿教育经费的分配，城乡之间很不均衡。农村幼儿园经费普遍紧张，再加上农村幼儿园办园层次较低、农民支付能力有限，因而许多农村幼儿园只能在低收费、低水平的恶性循环中运作。
三是园舍条件方面。在几个关键指标上，城乡之间几乎不可相提并论。城市幼儿园生均建筑面积为7.20平方米，而农村幼儿园仅为2.27平方米：城市幼儿园生均活动室面积为2.64平方米，而农村幼儿园仅为0.94平方米，且几乎没有任何游戏区角。
四是城乡幼儿教育教师队伍差异显著。首先从数量上，农村幼儿园教师严重缺乏。农村在园幼儿数占在园幼儿总数的46.29％，但农村幼儿园教师数却仅占总数的24.46％：城市幼儿园的生师比为16.66，而在农村，这一数字为55.17。其次，在素质上，农村幼儿园教师持有“教师资格证”的比率很低；在学历上，专科以上的幼儿园教师，有50％左右分布在城市地区，而仅有16％在农村。高中以下学历的幼儿园教师有一半以上在农村；在职称上，小(幼)教一级以上的幼儿园教师。有45.8％分布在城市，而农村仅有16.6％，农村幼儿园有70.6％的教师未评职称。另外，由于农村幼儿园教师工资待遇低，工作条件、生活环境差，因而教师流失率高，队伍很不稳定。
以上诸多因素综合在一起，导致农村幼儿教育办学水平低，保教质量低，优质教育资源更是严重短缺。
二、农村幼儿教育发展弱势的制度归因分析
农村幼儿教育发展滞后的现状是多种因素长期相互作用的结果。但要想真正解决这一问题，就必须深入机理，从制度上寻找原因。
1.城乡二元社会结构对幼儿教育的影响。从社会结构层面看，中国社会长期存在的城乡二元分割的经济和社会结构是城乡差别的根本原因，自然也是农村幼儿教育落后于城市的根本原因。城乡二元结构在计划经济体制下逐步形成，但并没有随着市场经济改革的推进而瓦解，这就使得城乡之间发展教育的经济基础和社会条件方面已然有了巨大的差异，同时，在有意无意的“城市优先”原则下，国家教育资源尤其是优质教育资源的配置明显向城市倾斜，甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动，其结果必然使城乡间本已存在的教育差别继续扩大。另外，长期城乡二元分割的社会结构。各自不同的人口素质、社会环境又塑造了各自不同的价值观和教育观，这种观念又会反作用于教育，进一步拉大城乡教育差距。
在这里，我们必须明确这样一个问题，即包括农村教育问题在内的所谓“农村问题”，关键在于城乡不平等的制度设计和政策安排。在我国长达50余年的发展历程中，国家奉行的实际上是一种“农业哺育工业和农村支援城市”的发展方略，国家的种种制度安排存有一种明显的“偏袒城市”和“偏袒城市人”的倾向。在这一背景下，城乡差距并没有随着改革开放和国家的经济发展而缩小。2002年，城乡居民的收入差距甚至超过了1949年之前的水平。而衡量社会贫富差距的国际标准基尼系数在2000年我国就超过了国际警戒线0.40，2007年则达到了惊人的0.48。由此可见，农村经济和社会发展中的诸多问题，根源并不在于农民自身。而在于社会结构和体制。因此，解决农村幼儿教育的问题，应是国家和政府的必然责任。近年来，我们不断听到政府层面发出“重视农村问题”“重视农村教育”等口号。但只要城乡二元的社会结构和城乡分野的制度安排依然存在，只要对“农村问题”的本质和根源认识不清，这样的“重视”也仅仅是一种口头上的高姿态而已。
2.分级办学制度对农村幼儿教育的冲击。在教育体制内，对基础教育实行的地方负责、分级办学制度也是导致农村幼儿教育发展落后的重要原因。城乡二元的社会制度与分级办学的教育制度两者相互作用，不断拉大城乡幼儿教育之间的差距。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)中明确规定：“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”这一原则在后来的实践中基本上采用“县办高中，乡办初中，村办小学”的做法，而幼儿园的举办责任主体则并未明确。
在城乡分割的社会结构条件下，“分级办学”制度实际上意味着在基础教育阶段将城乡进一步分割：农村地区的办学经费由县并实际上主要由乡镇、村支付，而城市的办学经费由城市政府支付。这是引起基础教育阶段(包括学前教育)城乡差距的重要原因。1994年，国家实行地方财政自收自支的分税制改革之后，我国城乡财政实力的差距进一步拉大，农村学前教育开始面临窘境，与城市学前教育的差距日益加大。长期以来，农村学前教育是谁在支撑?不是中央财政，也不是地方财政，靠的是集体经济，最终靠的还是农民自己。那么，在农村学前教育发展举步维艰的情况下，国家与政府的责任何在呢?
城乡教育之间的差距之所以被关注。是因为这种差距有可能促使未来的城乡关系朝着更加不平衡的方向发展。作为一项实行城乡教育分割的制度，“分级办学”与城乡二元的社会结构相互作用。其实质就是将本应主要由国家负担的基础教育经费投入的责任转嫁给了农村和农民，其结局必然是加重农村和农民的负担，造成了农村教育的滞后和城乡教育差距的延续与扩大。有学者计算。在1986－2000年的15年间未能接受九年制义务教育的农村少年儿童高达1.5亿人；在高中和大学阶段，城乡教育机会的差距超过了改革以前。
同时，《决定》将基础教育定位为“地方事业”是否恰当，也值得商榷的。世界各国普遍认为，包括幼儿教育在内的基础教育是具有很强外部效用的公共服务，其作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展与未来。而基于各地区经济社会发展不平衡的现状，将基础教育投入的责任交给地方，这其中无疑存在着逻辑缺陷。我们完全可以作出相反的推理：正因为各地区经济社会发展很不平衡。中央政府才应该在全国范围内统筹教育资金，并均衡地分配到各个地区，以保证地区间的经济差距不至于扩大到教育。从而确保全体社会成员至少在基础教育阶段能够享受平等的教育机会。因此，尽管分级办
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