首页 -> 2009年第2期
我国农村幼儿园教师待遇政策探索遭遇的困难分析及其经验启示
作者：梁慧娟
鉴于农村幼教在整个幼教事业发展中的重要性以及农村幼儿园教师在我国整个幼儿园教师队伍中所处的重要地位及其面临问题的紧迫性，我们重点对某些地区的农村幼儿园教师政策进行了调研和分析。从这些地区教师队伍状况近几年的实际变化来看，农村幼儿园教师待遇和素质偏低、队伍不稳定的问题。已经引起了当地政府的关注和重视。它们在国家尚未出台有关政策的情况下，没有消极等待。而是从本地实际出发，积极探索和开发解决农村幼儿园教师身份、地位及待遇的各项政策。经过这些地方政府的积极努力，当地农村幼儿园教师队伍状况普遍得到了较大的改观：教师工资普遍获得基本保障。部分地区还为农村教师办理了社会保险，教师队伍总体素质得到较大提高，队伍也更加稳定。这些成就的获得，对当地农村幼儿教育事业的发展起到了积极的稳定和促进作用，也在全国范围产生了良好的影响。
为此，十分有必要对目前国内已有的地方幼儿园教师政策经验、特点及背后的原因进行全面的总结和分析，明晰这些政策所取得的突破和存在的问题，了解地方政府在政策探索过程中遇到的困难，以便在为国家幼儿园教师政策的制定提供可行性建议的同时，为中央与地方政策的互动提供联结点，使我国幼儿园教师政策的开发能行之有效地解决实际问题。
一、地方政策探索遇到的困难及其经验中存在的问题
(一)地方政策探索遇到的主要困难
在绝大多数地区，保教费是农村幼儿园教师的工资和养老保险待遇的唯一或主要来源。收费水平决定了教师待遇在达到一定水平后很难再有提升的空间，致使这些地区农村幼儿园教师的待遇只是较低水平的保障，与公办教师的待遇仍然存在较大差距，对队伍稳定性的不良影响仍在一定程度上存在。因此，如何建立农村幼儿园教师待遇的长效保障机制问题，成为了地方政府在解决农村幼儿园教师待遇过程中遭遇的突出困难。
从我们在一些地区调研的情况看，要想通过“以生养员”的办法来解决教师工资问题有很大的局限性。因为，通过这种方式来解决或提高教师工资，就需要提高收费标准。但是，各地乡镇中心园、村办园的收费都是根据幼儿园的质量等级由物价部门核定的，不能轻易更改；即便要改，也必须充分考虑到当地家长的承受能力。因此，在不少经济欠发达地区，提高教师工资和保持合理收费标准之间的矛盾十分突出。而且，更须一提的是，由于农村幼儿园的发展缺乏政府财政投入的支持，因此，在经济欠发达地区，不只是教师工资要通过收费解决，办园资金、日常办公经费等所有费用都是从收费中提取的。其中，办园资金是农村幼教事业发展首先需要解决的问题。在收费总量受限且办园投入优先的情况下，农村幼儿园教师工资待遇的基本保障能力和提升空间都非常有限。
因此，各地普遍希望能够解决农村幼儿园教师的编制问题。显然，这需要中央一级政府做出决策。可见，“身份”问题始终是地方探索农村幼儿园教师政策难以逾越的障碍。
(二)地方政策经验中存在的问题
尽管地方政府的积极探索为解决幼儿园教师队伍建设问题提供了及时、有效的保障，但是，它们的政策规定中也存在一些值得商榷的问题。
1.教师身份定位存在的问题。由于中央政策一直未对农村幼儿园教师身份予以明确，给地方政策开发带来了相当大的难度。比如，某县在无奈之下将农村幼儿园教师的身份定为“农民合同制”：有的县为解决非公办幼儿教师的技术职称待遇，竟然为农村幼儿园教师评定了“农业技术人员”职称。某市虽将农村幼儿园教师身份界定为“民办教师”，政府每月每人拨付100元的工资，但由于国家政策严定“民办教师”不再新增，为减少因此而带来的连带责任，不得已把农村幼儿园教师工资拨付确定为“学前教育补助”的名目。这种状况不仅不利于幼儿园教师的专业发展，也不利于激发幼儿园教师的工作积极性。
给农村幼儿园教师办理和农民一样的社会保险，同样存在问题。因为不做幼儿园教师他们也可以享受农民的待遇，这实际上是将农村幼儿园教师的身份与农民等同。否认了农村幼儿园教师作为专业人员的特殊性。可见，为农村幼儿园教师办理农村养老保险和企业养老保险，是地方政府在教师身份问题无法解决情况下的“无奈之选”。
2.教师工资及养老保险待遇制度设计中存在的问题。地方政府在多渠道筹措资金、积极解决农村幼儿园教师待遇的过程中，也出现了制度设计的某些环节或方面，如工资制度和养老保险制度的设计上存在不够严密和科学的问题。
(1)工资制度设计中存在的问题。农村幼儿园教师工资待遇的具体设计主要存在两方面的问题：其一，最低工资的参照标准问题。当前，许多地方在解决农村非公办幼儿园教师工资待遇问题时主要采取了“最低工资制”的做法。就这一制度本身而言，限定工资的底线。能够为广大农村幼儿园教师提供基本的工资待遇保障，但是，最低工资应该定到什么样的水平?其参照标准怎样才是合理的?这些都是需要经过科学测算才能划定的。目前，不少地方的“最低工资保障线”要么以城市最低工资标准为参照，要么以国家规定的“低保线”为参照，这些都有抹杀教师劳动特殊性的嫌疑，不仅起不到对教师工资的保障作用，反而会抹杀幼儿园教师职业的专业性，限制教师工资达到合理的水平。其二，工资结构问题。在实行的“结构工资制”中，有的地方对绩效工资与基本工资的比例划分不够科学，效益工资只占极小的比例，未能起到对教师工作积极性的拉动作用，反而使其工作的积极性受挫。我们在调研中就发现了这样一个案例。
某镇中心幼儿园原来是省级示范园，工资结构设计合理，教师工作积极性很高。2003年，该园与另一乡镇园合并，教师人均工资水平由原来的510元／月提高至560元／月(政策规定最低520元／月)。其中，基本工资为460元，其余为绩效工资，绩效工资分三级：一级60元，二级50元，三级40元。由于绩效工资所占比例太低(仅为17％)，教师工资很难拉开档次。而且，两园合并后教师工作量比以前大了，教师们感觉付出多了，但收入增加却不多。还有一个重要的原因，就是合并后教师工资由原来的乡镇统筹改为幼儿园自己统筹，这就使得该园与本镇其他幼儿园之间的教师工资水平差别不大，难以体现中心园教师的教学能力和在
[2]