首页 -> 2005年第6期
现行土地经营体制调查与建言
作者：张根生
征用土地定价低、补偿少。补偿金分配极不合理。造成失地农民生活水平下降，甚至十分贫困。
确定补偿按三年产出平均值加上一定倍数的做法是不合理的，还应该考虑土地的类别、级别、区位、稀缺程度、供求关系、预期价值、潜在收益等多种因素。按现在的补贴标准，失地农民生活水平都会下降，且没有再创业能力，未来生计会更难。国家统计局对16个省（区、市）调查证明：46%的失地农民生活水平下降。连经济比较发达的江苏省，也有33%的失地农民生活水平下降。中国社会科学院课题组调查，失地农民中60%生活困难，只有10%稍有改善。
实践证明现行补偿标准不足以补偿失地农民的损失，更不能保证失地农民有可持续生计。
由于失地农民在土地被征用过程中一直处于无权地位，连标准很低的补偿金也很难拿到。据多部门多渠道调查，土地补偿金分配结果一般是各级政府拿走50—60%，村组拿走30—45%，农民只得到5—10%。江苏昆山、海门等地调查，被征土地补偿费农民得到的每亩只有5000元到10000元。
垄断的土地经营体制和高利润的诱惑使各级政府越来越倾心于打土地的主意。全国查出的大贪官也几乎都有插手经营土地的问题。
滥占土地之风之所以屡禁不止，与现行经营体制有直接关系。全国查出了那么多没有经过批准的开发区、大学城、高尔夫球场，没有一个不是经过当地政府和政府土地管理部门批准或默许的。去年全国清理开发区虽有成效，但切不可估计过高。一是当时有些地方就是采取应付对策（如将几个开发区合并为一个，改为东区西区），二是过后又私自重搞。决定核减的1.7万平方公里土地，只复耕1100平方公里，仅占十五分之一。
在上一轮圈地风尚未完全刹住，新一轮圈地风又开始了。新一轮圈地风主要来自两个方面：一是房地产开发商拼命储备土地。经过去年宏观调控，房地产开发商倍感土地重要，加之房地产开发平均利润高达50—60%的诱惑，境外资本和国内其它产业资本纷纷进入房地产业。他们一进来第一步就是抢占土地。《广州日报》2005年1月14日报道，广州市周围已有3万多亩土地被多家开发商圈占；二是建新城占地，有些乡镇、县和大中城市纷纷撇开老城建新城，还将建新城作为发展城市化的一条经验推广。
这里举几个利用土地谋得暴利的例子，这在全国是有代表性的，但例子中谋得的利益并不是最高的。
1、南方某市市政府国土部门征用农民土地每平方米10—30元，卖给开发商每平方米150——300元。
2、中部大省某市征用农民承包地每亩3万元，而农民实得不过1万元；市政府国土局卖给房地产商每亩10—30万元。
3、某城市2000年征地13平方公里，每亩给农民补偿3万元，卖出挂牌价每亩135万元，当地政府通过卖地已赚65亿元，正建四套班子的办公大楼。
改革现行土地经营体制和经营方法弊端的九条建议
实行市场化经营应是根本取向。土地作为最重要的生产要素，在市场化中占有重要位置，中国加入WTO已经3年，应逐步全面开放土地市场。
1，照《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设。”并没有规定地方政府和国土部门可以作土地买卖经营，而现在实行的这种土地管理体制不仅对于严格管理土地的目标背道而驰，实际上是鼓励他们占用农地，政府土地管理部门现在自买自卖土地的作法是违法的。因此，国家各级政府土地管理部门都应退出土地经营市场，认真执行土地政策并对各方面涉及土地问题的行为进行检察监督，一律不准参与土地买卖。
2，建立土地拍卖公司等中介机构，土地供求双方通过中介机构沟通、协商。允许集体所有权的土地进入一级市场。
3，所有土地均通过土地市场挂牌、招标、投标，杜绝暗箱操作。
4，公益性用地和工业、交通、城建等其它用地同质同价。不能因为是公益性用地而让农民承担损失。
至于购置公益性用地的资金来源是主办单位的事。无非是没有资金就少建或暂时不建大广场、大马路、机关办公大楼和没有效益的工厂、饭店、风景名胜等政绩工程。
5，地价必须提高，要让土地资本化，并将安置失地农民作为前置原则，还要考虑失地农民的可持续生计，地价形成要靠市场机制。
6，占用土地必须严格按照国家土地管理法规定，办理批准手续，不允许任何部门和个人越权批地。
7，让农民坐到谈判桌上，这是维护农民合法权益，实现公平交易的关键。参与谈判的必须是真正的被征土地的农民代表。
8，为失地农民办理城镇户口和帮助安排就业，仍是必要条件，但不能以此降低补偿标准。允许失地农民以土地换户口、换就业、换社保。
9，补偿金分配应该透明。补偿金分配应坚持两条原则，一是应大部分直接分给失地农民；二是各级扣留部分也应主要用于为失地农民服务的项目，如社会保障基金。要做到取之于被征土地，用之于失地农民，而不能挪作他用。
全国累计低价强制征用征收农民土地已达5000万亩，使农民损失3—4万亿元（对失地农民的损失专家学者有多种计算，最低估算为2万亿元，最高估算为7万亿元），失去土地农民达到了4000万人，其中有相当一部分已沦为困难群体。过去公社化时夺走农民土地的教训太深刻了，后果非常严重，我们应该永远记取。
（作者系原吉林省长、广东省委书记）
（责任编辑杜晋）
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