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从法学视角审视中小学教师继续教育制度中教师的受教育权
作者：李 娜
[关键词]教师继续教育；受教育权；权利
中小学教师继续教育，是指对取得教师资格的中小学在职教师为提高思想政治和业务素质进行的培训。它是为了提升教师专业素质，进一步提高教育教学质量而对教师实施的再教育，包括“岗位培训”、“业务进修”和“学历提高”等方式。在以教师专业发展为主导的教师教育改革中，中小学在职教师的继续教育工作，直接关系到中小学教师队伍整体素质，影响教育改革发展和民族复兴。
一、实施中小学教师继续教育的法理依据
(一)当前我国关于中小学教师继续教育的立法概况
我国宪法第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”， 依照我国宪法的规定，中小学教师接受继续教育当然是一种受法律规定和保护的教育权。我国教育法、教师法、义务教育法等法律法规亦对教师的继续教育有明确的规定，如教育法第九条也明文规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，第十九条规定“国家实行职业教育制度和成人教育制度”，有关部门应当采取措施发展并保障公民接受各种形式的职业培训；教师法第四条规定“各级人民政府应当采取措施，加强教师的思想政治教育和业务培训”，第七条也规定教师应当履行“不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平”的义务，也享有“参加进修或者其他方式的培训”的权利；教师法第四章专门针对教师的培养和培训进行了更为明确的规定。1999年9月13日教育部颁布了第7号令《中小学教师继续教育规定》，这是迄今为止关于继续教育最为详尽的一部规定，成为以后开展教师继续教育工作最直接的法规政策依据.在国家立法的基础上，有些省市、自治区根据实际情况，制定具体的规章制度，创造条件保证继续教育。
（二）受教育权的法律性质分析
在我国受教育究竟是权利还是义务，抑或是二者的复合体，专家学者各有说法。依据我国现行宪法第四十六条第一款规定：“ 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，表明受教育既是权利又是义务。但这种受教育权利义务一体化的立法模式，导致人们对受教育的性质认识模糊。受教育到底是权利还是义务？既是权利又是义务的教育如何去理解和实施？有学者认为我国宪法把受教育规定为“ 既是权利，又是义务，这是对公民受教育权利的科学概括，受教育是社会与个人的共同要求，在法律上则应表现为权利与义务的统一”； 但也有学者对此提出了质疑与反对，认为将受教育权视为权利和义务的复合体将导致受教育权所包含的权利关系产生混乱，会产生保护受教育权立法的困惑和实施受教育权法律的困难。
受教育权的性质随时代的发展而变化，如果把教育视为服务国家特定政治经济的工具，则受教育为公民的义务；如果把教育视为公民个性、才智和身心能力充分发展的手段，则受教育为公民的权利。法学界普遍认为，受教育权是必须得到尊重的基本人权，受教育权是国际人权法中一项稳固确定的权利。对目前我国宪法中“ 受教育既是权利也是义务”的规定，我们认为将“受教育”理解为一种权利更符合我国现行法律的立法精神。
教师接受继续教育是宪法赋予公民的受教育权在教师身上的具体体现，是一种学习权、发展权。“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命”，教师这一法律地位决定了教师要不断学习，调整知识结构，提高专业素质和教育教学技能，促进教师专业发展，因此享有“参加进修或各种方式的培训”的权利。各级政府及其教育行政部门、学校应当作出规划，采取多种形式，开辟多种渠道，为教师参加继续教育提供经费保障、创造机会等条件，切实落实教师的继续教育权。
二、我国中小学教师在继续教育中受教育权实现的现状
根据当代人权理论，受教育权的核心内容是“由法律所规定的、公民要求国家作一定行为的权利，即公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利。” 根据这一理论，中小学教师在接受继续教育中教育权应体现在：（1）受教育者有根据身心发展的特点或其他情况自主选择学习内容、形式、时间、和考核办法的权利；（2）受教育者有在就学和完成学业发生困难时,获取国家、社会、学校等方面援助的权利；（3）与受教育权相关的诉权，例如受教育者在受到不公正待遇时，享有的提出申诉和提起诉讼的权利。
自1999年教育部颁布了《中小学教师继续教育规定》后启动了中小学教师继续教育工程，全国千万名教师基本轮训一遍，各地市州中小学和职业学校骨干教师分别进行了地（市）级、省级、国家级培训，初步满足了教师专业发展的要求，教师的知识储备得到了更新，教学素质在一定程度上得到了提高。但是根据现行实践来看，教师受教育权并没有很好体现，具体情况如下：
首先，在继续教育中中小学教师自主选择权较少。教师进修学校的课程以强迫的公共课为主，选修课少。校领导或教育行政部门官员掌握了决定权，如教师培训的机会；培训时间挤占休息时间，即以牺牲教师的休息权换取继续教育权，也存在工学矛盾。
其次，继续教育沦为中小学教师“生存”手段，而非发自内心的需要。制度化的在职培训与教师的直接利益挂钩，如与工资、职称晋级、年度考核挂钩；继续教育经费投入机制尚未形成，经费有教师全部承担或者承担比例过大，很多教师表示无力或很困难承担；某些授课教师素质难于胜任继续教育工作，培训内容脱离实际，教学形式过于单一，培训考核流于形式，让教师觉得只是处于生计才去学习。
再次，行政的过多干预导致教师的声音受到压抑。行政的干预是强大的，他左右着教师专业发展的机会、各种评选的结果等方面。比如，由于机构较多导致重复培训；教育行政部门掌握了各种专业上的评审权和决定权，导致学校和教师通过社交手段来赢得竞争；学校领导控制了进修的信息和名额，导致大部分教师对某些培训毫不知情。
三、实现中小学教师继续教育制度中教师受教育权的法律对策
导致目前中小学教师继续教育中教师教育权受到限制的问题，笔者认为各级政府及其教育行政部门、学校、教师对继续教育权缺乏理性认识是关键原因。要充分保障教师权利的实现，必须在法律的规范下进行。
（一）建立健全中小学教师继续教育立法，为继续教育提供法律保障
我国宪法、教师法等法律只是笼统地对教师继续教育作出了要求，但是全国人民代表大会或人大常委会没有专门的继续教育法律。由于缺乏继续教育基本法，影响了地方性继续教育法规的法律效力，致使许多关于继续教育的规定流于形式，也使继续教育行政工作缺乏有力的法律依据，教师本人也轻视了自己的权利。为了完善继续教育体制，加强继续教育的稳定性、连续性和严肃性，我们应该积极推进继续教育立法，制定便于操作的法律法规，变人治为法治，以法治教，规范继续教育的行为，确保教师受教育权的实现。
（二）完善中小学教师继续教育的执法监督体系
推进政策与法律的有效实施，需要建立有力的监督机制。笔者认为各级人大常务会要对教师继续教育法律与政策实施情况进行执法检查、监督；各级政府和教育行政部门应从教师专业发展以及整个教育事业发展的高度去认识教师继续教育的重要性，积极协助和配合人大对继续教育工作的监督，认真落实人大通过执法检查和其他法定途径对教育行政部门提出的意见和建议，并把改进的情况及其效果及时向人大进行报告。强而有力的执法监督，是顺利实现教师受教育权的必要保障。
（三）加强中小学教师继续教育机构的法律责任
影响教师受教育权的实现，关键因素就是继续教育机构职能的发挥。继续教育机构承担具体的教育教学工作，它要对地区的继续教育要求做出快速反应，研究、策划教师培训，提供条件（包括知识信息、场所等）供教师接受继续教育。目前很多教师对继续教育满意度低，只要是部门继续教育机构培训者缺乏责任感，没有很好的行使这种权力，甚至涉嫌渎职、违法，因此加强继续教育机构的法律责任刻不容缓。法律责任主要包括以下几个方面：一是法律告之方面，继续教育机构要明确自己该做什么、不该做什么，确保教师权益，如不能提高收费标准，还须知道承担的法律后果；信息公开方面，继续教育机构应发布真实、合法的信息，并为所公布的信息承担相应的法律责任；法律追究方面，继续教育机构对培训过程中出现侵犯教师利益的行为应有明确的责任追究规定。