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不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障
作者：温家宝
解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个重要标志。我国是一个农业人口占大多数的国家，农民是我们党和政府深厚的群众基础，农村发展是实现现代化的关键任务，重视并解决好“三农”问题，在建设中国特色社会主义事业中具有特殊的重要性。改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，我们党从中国国情出发，初步探索出了一条解决“三农”问题的成功路子。但要从理论和实践上真正解决“三农”问题，还有很长的路要走，需要不断探索。
从今年起，我们在全国农村彻底取消了农业税，中国历史上存在了两千多年的这个古老税种已经终结，这件事具有重大而深远的意义。农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带动农村生产关系和上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。
（一）农村综合改革是涉及上层建筑的重大变革
我国的改革是从农村开始的，农村改革取得了举世公认的巨大成就。农村改革近30年来，我们迈出了三大步。
第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革。主要是实行以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，使农民获得了生产经营自主权；开展土地二轮承包、承包期延长30年不变和颁布施行土地承包法，使农民获得了长期而有保障的土地承包和依法流转权；推进农产品流通体制改革，废除统派购制度，放开包括粮食在内的农产品市场和价格，使农民获得了产品处置权；发展乡镇企业和小城镇，清理取消对农民外出务工的歧视性规定和不合理限制，使农民获得了自由择业权；建立村民自治制度，实行村务公开，使农民获得了村级公共事务的民主决策权。这一步改革，主要是按照建立社会主义市场经济体制的改革方向，再造农村市场经济的微观基础，使农户成为独立的市场主体。这步改革之所以取得巨大成功，关键是保障了农民的民主权利，解放和发展了农村生产力。坚持农村基本经营制度，切实保障农民的合法权益，对于农村改革发展和稳定至关重要，必须坚定不移。
第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革。主要是减免直至最终取消农业税，使农民负担大为减轻；与此同时，实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴以及退耕还林补贴，使农民得到了国家财政的直接支持。这两项重大措施，贯彻了国家对农民“多予”、“少取”的方针，体现了统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的方向。这步改革不仅减轻了农民负担，调动了农民的生产积极性，而且改善了农村基层干部同农民群众的关系。农村税费改革取得了重大成果，但巩固改革成果的任务仍然十分繁重。
第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。在农村改革中，上层建筑方面的改革相对滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出。主要是两个问题：一是基层行政管理体制不适应农村生产力发展的要求。取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会管理和公共服务薄弱。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。二是农村公共产品供给体制不适应保障公共服务的要求。由于长期实行城乡分割的二元体制，农村公共事业发展缓慢，城乡基础设施和社会事业发展差距扩大。农村税费改革之后，公共财政如何有效覆盖农村，是一个迫切需要研究解决的问题。推进这步改革，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，将使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要。但改革刚刚开始，路子还很长。
这三步改革之间有着内在的联系。第一步建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步推进综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。
（二）农村综合改革是巩固农村税费改革成果的必然要求
农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。经过6年的努力，进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡发展的新步伐。
取消农业税减轻了农民负担，但造成农民负担重的一些深层次问题还没有根本解决。一个问题是，多数地方县乡财力紧张，农村基层政府和村级组织运转困难，农村公益事业发展缺乏资金。面对这种情况，中央、省（区、市）及一部分地（市）级财政增加了对农村基层的转移支付，今年转移支付规模已经达到1030亿元。同时，中央财政从去年开始就对部分财政困难县乡和产粮大县安排补助资金，今年增加到了210亿元。这两项资金合计，已与税费改革减少的农民负担总额大体相当。但是，不少地方仍在反映基层财政十分困难。一是因为经济社会在发展，政府从事社会管理的职能要加强、提供公共服务的范围要扩大，财政支出需求会随着各项事业的发展而相应增加；二是因为基层政府职能转变滞后，仍然管了、办了一些不该管、不该办的事，花了不少不该花的钱。另一个问题是，乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变。目前农村乡镇机关和事业站所少则几十人、多则上百人甚至几百人，增加的支出主要用在养人、养机构上。如果这两个问题不能根本解决，农民负担就有可能反弹，税费改革的成果就难以巩固。
目前农村一些地方乱收费有所抬头并有新的表现。农村乱收费的主体开始由基层政府转向职能部门，收费的名目开始由行政事业性收费转向经营服务性收费，收费的对象开始由农民转向中小学生。在农民建房、外出务工、计划生育以及殡葬等方面乱收费仍然比较严重，生产性收费名目多、标准高、不规范，一些村级组织也向农民乱收费、乱集资。这些情况表明，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村税费改革要跳出“黄宗羲定律”，摆脱“加重—减轻—再加重”的恶性循环，必须不失时机地推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患。
（三）推进农村综合改革是一项长期而艰巨的任务
农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村综合改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。我国农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题很多，改革必须从实际出发，分类指导，逐步推进。
全面把握农村综合改革的目标和主要任务
“十一五”时期，是完善社会主义市场经济体制的关键时期，也是加快推进农村改革的重要时期。农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设。