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一、希腊政治哲学与罗马政治实践相遇
罗马人在数百年辉煌的政治实践中， 培育了以公民的平等和自由为核心的共和 精神， 以共和精神为动力源泉创造了复杂精妙的共和制度。 就其公民参政的广度深度和公民自由精神得到保证和得以充分发展的程度而言， 它还比不上雅典的全盛时代。罗马人的政治制度主要服务于实际目的，不像雅典人， 从参与政治事务中得到一种精神上的满足， 把政治领域也做为他们享受人生和实现自己生命价值的一个领域。 不过罗马人对政治制度构思之精密成熟， 将共和精神--即对公民平等自由的肯定与保证--与稳定原则和效率原则结合之巧妙，却是雅典人未曾实践过的。所以， 当具有高度教养水平、熟知希腊政治哲学的波利比阿来到罗马时， 也禁不住为罗马人的政治天才拍案叫绝，对罗马人实践型的政治智慧佩服得五体投地。
波利比阿（Polybius，公元前２０８～前１２６年）出生于麦加罗。 其父曾是由伯罗奔尼撒北部城邦组成的亚该亚联盟的统帅。 波利比阿少年时即受到良好教育，很年轻的时候即投身于城邦的政治事务。 曾担任过麦加罗的行政长官，出使过埃及。第三次马其顿战争期间， 曾任希腊联军的骑兵长官。当罗马人在毕德纳战役中击败马其顿后， 要求亚该亚联盟派一千名著名公民到意大利做人质，波利比阿就在其中。公元前１６８到１５１年间，他以人质的身份客居罗马， 成为在罗马政治生活中举足轻重的西庇阿家族的朋友。在此期间，他游历各地， 寻访古迹，考稽史实，出入罗马国家档案馆，阅读了大量原始资料。 第二编古代罗马第七章共和国的精神遗产他以希腊学者特有的理智， 冷静地思考了一个关键的问题：“罗马人怎样和借助于什么特殊的政治制度，在短短不到５３年的时间里， 几乎征服和统治了全世界？”波利比阿：《历史》，第6 卷，第2章，第3节。波利比阿的时代， 适值罗马共和国健康向上的黄金时代，也是罗马向外扩张势头正猛的时代。 他一生经历了两次布匿战争，目睹罗马逐一征服迦太基、西班牙和希腊等地， 囊括地中海、横跨三大洲，虎视全世界。在他看来， “一切事务成败的首要原因是国家制度的形式。国家制度是所有设想和行动计划的源泉，也是其得以实现的保证。”同上，第6卷，第2章，第9-10节。所以 ， 罗马人成功的主要原因要到他们的政治制度中去探寻。在他所著的４０卷《通史》中， 他叙述了公元前２６４～前１４６年间罗马不断强大并逐步征服世界的历史。 然而在第六卷，他离开了历史的叙述，转而专门研究罗马的政治制度， 从而对前面所提出的问题做出了回答。 这是他的史学名著中最有影响的部分。
罗马人长于政治实践，但却不善于政治思维。正如波利比阿所说，他们的政治创造是通过多次斗争和解决政治问题的训练， 借助于从一次次灾难中吸取的经验而完成的。它不是借助于理性思考， 而是一个不自觉地自然发展过程。同上，第6卷，第10章，第13-14节。醉心 于征服世界的罗马人， 从没有兴趣和花精力对他们的政治制度进行理性的反思， 从而使其得到理论的升华。事实上，他们还缺乏把握和解释复杂政治问题的理性能力。 在波利比阿之前， 没有一个政治哲学家对罗马的政治制度进行过理论分析。波利比阿来到罗马， 是罗马征服了长于理性思考的希腊民族的结果， 是务实的罗马世界和崇尚理性的希腊世界相遇的一个象征。在波利比阿的头脑中， 储存着以柏拉图和亚里士多德为代表的成熟而丰富的希腊政治哲学的财富， 通过他对罗马政治制度的考察分析，罗马人的政治制度第一次得到理性阳光的照射， 罗马人的实践智慧被提升到理论形态而遗惠于后世。 而罗马人也通过波利比阿更深刻地理解了自己的政治制度，并开始学习和接受希腊的政治哲学。
二、制约与平衡--共和国的结构特征
波利比阿对罗马成功原因的解释简单明了：罗马人成功的秘密在于，他们不自觉地采用了一种混合政体。
在波利比阿看来，所有纯粹的统治形式或简单的政体形式， 都有以特定的方式蜕化变质的倾向。 因为每种这样的政体只能体现某一个原则， 而这一个原则就其本性来说必将或几乎是命中注定地蜕变为自己的对立面。因此，君主制蜕变为暴君制，贵族制蜕变为寡头制， 民主制蜕变为暴民政体。每种政体的蜕变， 都表现为统治者道德品行的败坏。而三种蜕变成的政体又会被革命所推翻，取代以新型的政体。 于是，他把这六种政体描述为一个前后相继依次蜕变和更替的过程， 即君主政体－暴君政体－贵族政体－寡头政体－民主政体－暴民政体。它们形成一个闭合的更替圆圈，循环不已。
波利比阿在描述纯粹政体形式的蜕变和衰败规律时， 他心中想的应该是希腊城邦的政治史。然而，罗马人之所以成功， 在于他们将君主制、贵族制和民主制的因素相混合， 使这三种因素得到“精确地调整并处于恰好平衡的状态”，从而避免了自发的衰败倾向， 跳出了被动循环的轮回。
波利比阿指出：“如果人们只注意执政官的权力， 那罗马国家就完全是君主制政体，如果人们只注意元老院的权力， 它又完全是贵族政体，而如果只注意民众的权力，它显然又是民主政体。”同上，第6卷，第11 章，第12节。 罗马人高明之处，在于使这三种权力既互相钳制，又互相支持与合作， 从而实现了相互间的制约与均衡，不使任何一种力量过于强大。 三种因素或力量中，“任何一个都不是绝对的”。同上，第6卷，第18章，第17节。 每一个想打破与其它部分的平衡，追求至高无上的或优势的权位， 都会遭到另两种力量的抵制。它们中的任何一个都不会过分地超过其它两个， 或轻视其它两个的存在。它们必须安于适当的位置。 任何侵略的冲动必然会被制止，每一方都不敢轻举妄动。同上，第6卷，第18章。
就执政官来说，当他被授予大权率领军队出发时， 他享有绝对的权力在一切必要事务上实现他的目的。然而事实上， 他需要得到人民和元老院的支持，没有他们，他无法实现自己的计划。很显然， 军团需要经常性的供给，没有元老院的同意，大米、衣物和钱都不能提供给他，这会使统帅的计划变得毫无意义。如果元老院存心疏忽或阻挠的话， 将军就会一筹莫展。 元老院还有权在执政官任期届满时决定是派人替换还是继续保留其统帅权。胜利的将军最重视为他举行的凯旋式， 然而，没有元老院的同意和提供足够资金， 有时这种凯旋式根本无法举行。元老院通过这项权力，可以表彰或贬损执政官。至于人民， 对于执政官是最不可缺少的。正是他们批准或废止和平与条约。 战争根本决定权在他们手中。最为重要的一点是，执政官在卸任时， 必须向人民述职。总之，对于一个执政官来说， 不得到人民和元老院的尊重不可能是安全的。参见波利比阿：《历史》，第6卷，第15章。
元老院虽然享有巨大的权力，但是它必须在公共事务中注意人民，尊重人民的意愿。没有人民的授权， 它不能调查最严重的反对国家的罪行和处以死刑。涉及元老们自身的利益、荣誉和权力的提案， 要由人民表决通过或拒绝。最重要的是，如果任何一个保民官干预， 元老院就不能最终决定任何事情，甚至不能举行会议。 而保民官总是执行人民的意旨，尊重他们的愿望。由于这些原因，元老院惧怕人民， 必须尊重民意。同上，第6卷，第16章。
同样，人民必须对元老院表现谦卑和顺从， 在公私事务方面尊重元老院成员。在社会经济生活的众多事务中， 人民受元老院的摆布和支配，它可以向他们施以恩惠或使其受到损害。最重要的还在于， 大多数市民案件的法官都从元老院成员中任命， 公民们在这些案件中任元老们来摆布，只能惶惧地等待难以捉摸的诉讼判决， 非常怯于抵制元老院的决定。同样，单个公民也不愿去反对执政官的计划， 因为他们在战斗中都处在他们的权力支配之下。同上，第6卷，第17章。
在分别叙述了执政官、元老院和人民的权力及其关系后， 波利比阿总结说：“权力就是这样组织的，每个部分牵制其它部分， 又与之合作，在所有紧急情况下，它们的联合又是非常适当的。所以， 难以发现比这再好的政治制度了。”同上，第6卷，第18章，第1节。这种 混合政体“集君主制、 贵族制和民主制的优点于一身，又不使其中任何一个原则过分地膨胀， 从而蜕变为自己的对立面。每一种力量都被其它两个所抵消， 任何一个都不能压倒和超过其它力量。因此， 这个政体能够保持长时间的均衡状态。”同上，第6卷，第10章，第6-7节。
混合政体的思想并不是波利比阿的创造， 古希腊人对此已十分熟悉。在古希腊思想家那里，各种政体原则（如一人统治， 少数贤人统治、多数统治）之间的融合及几种社会力量之间融合的思想常被谈到。但是，波利比阿使用混合政体概念包括两层意义： 一是社会各种集团力量之间的混合与平衡，二是各种不同性质的政治权力的混合与平衡。其核心是国家权力体系各构成部分和机构之间的制约与平衡。 正如有的学者所指出的：“事实上，它不是一种混合政体， 不是如人们所理解的那样是几种不同因素在一种政体中混合起来。它毋宁说是一种平衡， 三个组成部分保持某种张力，每个部分都受另两个的制约。 ……波利比阿没有区分开混合与平衡，当他谈论罗马混合政体时， 他事实上描述的是一种平衡的政体，其中三个要素都处在受到自动制约的体系中。”F.瓦尔班克：《波利比阿》(F.W.Walbank,Polybius)，加利福尼亚大学，1990 年，第150页。这种制约与平衡才是罗马共和体制的本质特征。
除了波利比阿所谈到的三种因素间的制约平衡外，我们看到，制约平衡原则实际上渗入共和机构的各个部分。如官吏的同僚制（Collegiality）， 即任何一位高级官吏都对同僚具有否决权，以阻止其同僚的行动。保民官共有１０人， 每个保民官的行动都受其他保民官干预的限制。执政官有两位，地位平等，相互具有否决权。再如，设立保民官以制约执政官和元老院的权力， 而对保民官的权力又做出相应的规定和限制。此外，罗马人对人民大会、 元老院及各种高级官吏的职权范围、权力的时间界限、空间界限等， 都做出了小心缜密的限定。 一种显得过大的权力在另一方面采取措施予以抵消，另一种过大的权力则限定其行使的时间和地域。 增加一种权力以补救或限制另一种权力，分割一些权力以防止其过于集中等等。 其良苦的用心就在于实现一种完善的制约与平衡机制。
三、从混合政体到分权学说
体现于罗马政治体制中的制约与平衡思想经过波利比阿的提炼与总结，后来又经过西塞罗的有力阐发，成为西方政治传统的重要组成部分。
文艺复兴时代的思想家马基雅弗利在研究罗马史时， 提出了与波利比阿类似的问题：“是什么使罗马共和国兴起壮大并上升到统治地位？”而他的结论也追随波利比阿，肯定“混合政府”的作用。 “混合政府”也是多数人文主义者所接受的政府模式。
１７世纪英国革命就受到了分权学说的鼓舞，关于这一点，革命时代的思想家霍布斯从反面为此提供了证明。 他说“如果英格兰绝大部分人当初没有接受一种看法，将这些权力在国王、上院、下院之间加以分割， 人民便决不会分裂而……发生内战。”霍布斯：《利维坦》，商务印书馆，1985年 ，第140页。在霍布斯看来， 英国人这些观念都是读了“拉丁著作家的书”而形成的。在英国人心目中， 革命前英国的政治体制中国王、上院和下院， 恰好就是波利比阿所讲的混合政体的三种因素的代表。实际上， 它比罗马共和国更适合波利比阿的理论模式。英国人民认为，国王剥夺了他们的权力。 于是他们起而反抗，以夺回属于他们的那部分权力。
当英国人经过数十年斗争，终于实现了在国王、上院、 下院之间的分权与制衡，确立了君主立宪制度后，洛克就依此为依据， 阐述了一套近代型的分权学说。１８世纪法国思想家孟德斯鸠旅居英国考察英国政治制度时， 他兴奋地发现了一种三权分立与制衡的理想政治结构。在他看来，这是防止统治者滥用权力， 从而保障人民政治自由的最可靠的机制。他指出：政治的目的是实现公民的自由，而对自由的最大威胁，来自掌权者滥用权力。 政治自由只有在“国家的权力不被滥用的时候才存在。”但是，不幸的是， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”如何防止掌权者滥用权力呢？他认为：“从事物的性质来说，要防止滥用权力， 就必须以权力约束权力”。孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1982年，第154 页。“以权力约束权力”是一个原则， 其具体落实的方案就是三权分立与制衡。孟德斯鸠认为， 英国政治制度的特征是：“立法机关由两部分组成，它们通过相互的反对权彼此钳制， 二者全都受行政权的约束，行政权又受立法权的约束。”同上，第163-164页。〖 ＺＷ）〗这样， 就如波利比阿通过对罗马共和政体的分析而创立混合政体理论一样， 孟德斯鸠通过对英国政治制度的诠释提出了著名的三权分立学说。
孟德斯鸠之所以将英国的政治制度解释为三权分立并发展了洛克的分权学说，与波利比阿的影响有直接关系。不过， 三权分立与波利比阿的“三种要素混合”差距甚大。古人还没有现代的分权观念。 罗马政体中，行政、司法、军事、宗教权力往往混在一起，同一机构和官职可以兼有这几种权力中的 某些部分。
为孟德斯鸠高扬的近代分权制衡理论，得到创建美国政治制度的先贤们普遍的接受。 在那个时代，政治思想家们受牛顿物理学思想的熏染， 在思考国家结构时，一种“机械的比喻很自然地涌现在人们的思维中”。 他们试图将牛顿发现的自然界的合理秩序移植到政治领域， 设计一种“自然”的政府，使其中各部分形成一种相互关系，以此互为制约，各司其职。理查德·霍夫斯塔特：《美国政治传统及其缔造者》，商务印书馆，1994年，第 12页。他们将分权制衡思想写进宪法，化为政治现实。在法国大革命中，“没有分权就没有自由”成为革命者的共识。自英国、 美国和法国革命之后， 分权与制衡思想已深深地植入西方民主国家的政治结构和人民的思想观念之中。
四、共和精神与制衡机制
罗马人的制约平衡的政治体制并不是为了方便而设计的， 也不单纯是为了长久稳定，防止某一项权力的衰败。 正如波利比阿正确地指出的，它不是理性思考的产物，不是有目的的预先设计。 波利比阿认为它是自然形成的。 他并没有深究为什么罗马人自然会选择和不断完善这套政治体制。实际上， 罗马人这套体制深深植根于他们的共和精神。波利比阿作为希腊人，对罗马的共和精神本身并不感到新奇。 希腊人对自由平等的爱好和追求决不逊于罗马人。使他感兴趣的是， 罗马人共和精神的政治外壳或在制度层面上的表现，要高出希腊人一筹。 诚然，他把混合政体的最早创立者追溯到来库古，但是， 希腊占统治地位的民主形式却是一边倒的，即向民主因素一边倒。 波利比阿谈到雅典和忒拜民主制度时指出：它们好像受命运的捉弄， 仅仅辉煌地闪耀了几天，就趋于衰落，没有必要的稳定性。所以， 他把雅典比喻为没有舵手的航船。在他的心目中， 罗马是将公民的共和精神与国家制度的操作程序完美结合的典范。
罗马的共和精神与雅典的民主精神略有区别，它将公民对政治事务的参与、 精英分子（元老和高级官员）对国家事务的指导、行政权力的集中与灵活高效相结合，是三种要素共存、 合作与协调一致。译为中文“共和”恰当地反映了它的特征。 对于后世的西方人来说，雅典提供了民主原则和激情的源泉， 而罗马则提供了政治架构的范例，做为民主原则有效的操作技术和运作程序。 在近代西方国家的宪法中，分权原则与人民主权原则得到了适当的调和。
没有共和精神，也就没有罗马的制约平衡的政治架构。 在专制制度下，政治权力体系是金字塔型结构，处于权力之巅的是一个人， 一个专制君主（或别的什么称号）。罗马人推翻专制君主后， 决心把权力掌握在自己手中。他们不能容忍一个高高在上具有绝对权力的君主。于是，他们在权力架构中彻底削去了那个“尖顶”，使这个架构的顶层呈现一个水平切面，显现出“平顶山”结构。 他们小心地维护这个水平切面的平衡，防止任何一个权力机构实现凸起或成长为“尖顶”， 以满足他们作为公民特有的平等感、自由精神和自治的要求。
共和政治的制约与平衡不仅体现在权力体系顶层的横向关系上， 也体现在权力体系的纵向关系上。人民既服从执政者， 同时又对他们进行控制和监督。制约力量在制度上是互动的，双向的。 两种对流的力量之间保持某种均衡。而在专制制度下，权力自上而下， 呈单向流动。臣民没有任何反向的控制和监督统治者的权力， 他们被驯化成任人摆布的羔羊，以盲目的服从和忠诚为最高美德。诚然， 再专横的君主也不可能是绝对为所欲为的， 权力底层的力量对他自然会形成某些制约。然而这种制约力量是非制度形态。其发生作用或呈隐性， 即无形的和非程序化的方式，或呈现为非法的和破坏性的形态。 前者如舆论的谴责、臣民的消极抵制，后者如起义、骚乱、政变等。只有在民主共和制度下，人民才通过制度的内在机制与合法程序， 实现了对掌权者的控制与监督。
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