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一、共和国的建立——罗马人自由的开端
相传罗马王政时代最后一个王“高傲者”塔克文是一个非常骄横和残酷的伊达拉里亚人。他利用贵族对塞尔维乌斯改革的不满， 以暴力手段推翻了老迈的塞尔维乌斯，取得王位。他当政期间，暴虐专横，实行恐怖统治，无视元老院和人民大会的权力，李维：《罗马史》，第1卷，第4 9章，第1—9节，第6节。 从而激起贵族和人民的反抗。约于公元前５１０年，塔克文的专制统治被推翻。 百人队大会剥夺了塔克文的权力，并将他和他一家逐出罗马。
鉴于国王专制的悲惨经历，罗马人发誓不再选举新的王， 甚至连王（Rex）这个词也成了人民最痛恨的字眼。任何个人专制都被宣布为严重的罪行，要受到死刑的惩罚。 罗马人对专制王权的憎恨一直持续到共和国末期， 从中可见专制统治在罗马人的精神上留下了多么深的创痛与耻辱。
王权倾覆后， 罗马人在人民大会上选举了两个权力相等的行政长官（Praetores，意为领袖），做为国家首脑，取代原来王的地位。行政长官的权力并不亚于王，但他们不是一个人而是两个人共同执政。 据普鲁塔克的说法，“人民憎恶君主政体这个名称， 认为在权力分散的政权管束下，烦恼可能会少些； 于是他们提议并要求选举两个人担当最高职位。”普鲁塔克：《普布利科拉传》，第1章，第3节。当代 学者霍莫解释说，推翻王政后， 贵族既要防止专制王权，又需要能抵御外敌和平民的强大权力，于是， 他们将伊达拉里亚人强大的官员权力和意大利人将高级职位设两个平行官职的做法结合起来。L.霍莫：《罗马政治制度》，第28页。
行政长官与国王最重要的区别在于，王是终身制的， 而行政长官是限任制的。行政长官任期一年，期满卸任后， 就成为普通公民（可进入元老院）。 普鲁塔克在谈到王政时代摄政王制度时解释说：“对人民大众来说，当他们看到同样一个人，在一昼夜的期间， 先当上了国王，然后又成了普通公民， 这种权力的转换可能也消除了他们所有的妒嫉情绪。”普鲁塔克：《努马传》，第2章。这种妒嫉情绪实际 上是罗马人的平等精神的体现。这种平等精神也是他们创造出限任制官职的心理根源。
限任制使行政长官受到人民和元老院的有效控制，所以，行政长官职务的出现，是王政时代结束和共和制度创立的标志。李维认为， 将行政长官的权力限定为一年的做法，粉碎了王权，是罗马人“自由(libertas)的开端”。李维 ：《罗马史》，第2卷，第1章，第7—8节。
共和制度取代王政，无疑是一次巨大变革， 是罗马历史上最有意义的事变。罗马人甚至认为，罗慕洛创建城邦的伟业， 也比不上领导人民推翻王权创建共和政体的布鲁图斯的业绩伟大。普鲁塔克：《普布利科 拉传》，第6章，第4节。由于共和国的建立，罗马人得到了自由，成了自由人。 罗马人对自由的理解与希腊人有所不同。他们的自由不包含平民主义和政治参与 的意蕴。它主要是防御性的，重在法律面前的平等和保护个别公民不受执政者权力的欺凌。 参见S.汉斯劳威尔，A.斯帕弗思主编：《牛津古典辞书》，第610页。但是， 由于古罗马史学家留下的关于王政向共和国过渡的说法不足以为信史，所以这个过渡的原因和过程还不十分清楚。 它可能与贵族（以元老院为基地）和日益增长的王权之间的矛盾有关，贵族领导了人民革命， 推翻了王权，并把权力控制在自己手中， 以贵族的集体统治形式代替了个人专制。也可能其中掺杂有民族矛盾的因素。 因为最后一个王是伊达拉里亚人，而推翻他的是拉丁贵族。然而， 民主力量是如何在王权下成长聚集的？贵族和人民的共和观念是怎样形成的？ 为什么罗马人就能跳出推翻一个专制政权却又代之以另一个专制政权的循环而走上了共和的道路？我们还没有足够的文献来回答这些至关重要的问题。
初创的共和国除以限任制的行政长官代替了王以外， 在政治机构的其他方面一般都沿袭了王政时代的制度。 王的倒台使贵族获得了全面的统治权。共和制度的发展完善经过了几百年的过程， 推动共和制度发展完善的主要因素是罗马对意大利的征服以及平民与贵族之间的斗争。
不断的军事征服和对外扩张是罗马历史的一大特征。 共和国建立后，既为了自身的安全和生存，也为了掠夺土地和奴隶， 满足征服欲，罗马进行了持续不断的征服战争。 从公元前６世纪初到公元前２６５年（布匿战争前）， 罗马逐步征服了除波河流域以外的全部意大利。
长期的征服战争影响了罗马人的生活方式和精神面貌。 残酷的战争生活和严厉的军事纪律培养了罗马人服从纪律、崇尚权威的观念。 战争夺得大量土地，强化了罗马人的农业生活， 使罗马在长时间内一直是以农民为主体的国家。战争的结果使罗马由一个蕞尔小邦发展为意大利国家及部落联盟的首领和统治整个意大利的强国。政治和军事事务大量增加，社会政治关系也变得更复杂了。面对这种情况， 罗马必须不断发展和完善它的国家机构和政治制度，以应付新形势的需要。
与对外征服战争平行发展的是国内平民反对贵族的斗争。 共和国的建立和共和制下的政治生活，进一步培养了平民的参与精神和能力，也使他们获得了一个 依合法途径争取政治权利的有效手段。他们利用初步获得的自由去争取更大的自由。
共和国初期，平民与贵族的区分和对立已十分明显， 贵族形成封闭的特权等级，他们占有大量土地，垄断所有高级官职， 通过元老院掌握国家大权。平民无权担任高级官职，其利益常受贵族侵犯。 下层平民由于参加连年不断的战争，往往失去土地，甚至沦为债务奴隶。但是， 平民这时已构成罗马军队的主体，罗马这时也出现了战争技术的变化，重装步兵取 代了骑兵成为军队主力，由此带来平民地位的上升。战争的需要使平民在国家 中处于举足轻重的地位。他们以退出战争为主要手段， 以百人队大会和后来的特里布斯大会为基地，发动了一次又一次的斗争，迫使贵族作出让步。
平民的撤离运动，说明平民在国家生活中，尤其在军事上， 已经具有举足轻重的地位。据霍莫的分析， 由于频繁的战争和小范围内的近亲结婚，使贵族的数量不断减少。共和初年有６１个氏族， 到公元前３６７年已经剩下２４个。由于贵族的消失， 依附于他们的门客也从贵族氏族中游离出来充实了平民的队伍。这样， 在严重的战争发生时，贵族人力缺乏，只好求助于平民。L.霍莫：《罗马政治制度》，第35页。 没有平民的参与和支持， 国家便处于危殆之中。
然而，强大起来的平民不甘心充当消极被动的工具，这便是西方人积极性格的一个表 现。他们在意识到自己的力量和对国家的重要性之后，就提出改善社会地位的要求、 政治权利的要求及经济利益的要求等等。并且能够采取集体行动，以理智和克制的方式进行 斗争。 他们最有效的斗争方式，就是在战争中携带武器集体退出战争， 直到贵族答应他们的要求或与贵族达成协议为止。 从公元前４９４年平民第一次撤离运动到公元前２８７年最后一次撤离运动， 其间历时二百多年，经过多次激烈顽强的斗争， 平民争得了一系列政治权利，提高了社会地位。如设立了平民保民官和平民会议（特里布斯会议）， 颁布成文法（《十二铜表法》等），平民还获得了担任高级官职并通过这个途径进入元老院的权利，与贵族通婚的权利，等等。 这些斗争成果推进了共和国的民主，扩大了共和国的社会基础，也改变了罗马的社会结构， 使氏 族贵族与上层平民合流形成新贵族。共和国也由初期的贵族共和国转变为“平民——贵族共和国。”
二、高级官职的共和精神
由于罗马国家规模较大，事务复杂，所以设立的官职也比较多。它反映出国家组织比较发达，分工精密。这些官职的组织方式和职权等，也处处体现着共和 精神。
全体官吏可按以下几种方式进行分类：
１非常的和一般的。属于前者的有摄政、独裁官及他们的骑兵长官、十人委员会委员、具有协议权力的军团司令官、 处理国务的三头、各种非常委员会的成员；属于后者的是执政官、大法官或最高裁判官、监察官、保民官、财务官、 平民的和高级的营造官与常设委员会的成员。
２高级的和非高级的（普通的）。原意是有资格坐象牙圈椅的和没有资格坐象牙圈椅的。属于前一类的是执政官、独裁官、 十人委员会委员、具有协议权力的军团司令官、三头、最高裁判官、 监察官和高级营造官。其他都属于后一类。
３有大权（cum imperio）和无大权（sine imperio）的。前者包括执政官、最高裁判官、独裁官、十人委员会委员、 具有协议权力的军团司令官、三头。其余属于后者。
４高级的和低级的。属于前者的是有大权的全部高级官吏、 监察官和（后来的）保民官；其他皆属后者。参阅科瓦略夫：《古代罗马史》，第 137—138页。
所有高级官吏都有一些共同的特征：第一，他们一般都是由人民选举产生的。摄政、 独裁官和骑兵长官例外；第二，他们都具有限定的任期。一般任期为一年，其中监察官例外，任期十八个月；第三，他们任职都没有报酬， 担任公职被看作一种荣誉，与领取薪金不相容。他们也无部下供其驱使， 各人只训练自己的奴隶履行公务；第四， 多数高级官职都不止一人，他们的权力具有严格协议的性质，他们所作的决定必须一致通过，相互之间有反对权， 哪怕有一个成员反对决议也不能成立；第五，除独裁官、保民官、 监察官外，他们都要对自己任职期间的行为负责；第六， 他们在其直接权力范围内有某些共通的权利，如发布必须执行的决定（命令）、 召集大会、处以罚金、进行逮捕、用占卜的方法体现神的意旨等。同上，第138—139 页。
下面，我们对早期共和国时期的高级官职分别予以介绍。
１执政官（consules）。执政官的名称与顾问、询问有关，指应向人 民和元老院请教的人。N.路易，M.莱因霍尔德：《罗马文明》(N.Lewis,M.Reinhold,Rom an Civilization)，第1卷，纽约，1951年，第93页。执政官是共和国最高官职。 从共和初年的行政长官演变而来。废除王政之后， 罗马选举两位行政长官取代国王，其主要职权是统帅军队。他们必须由贵族出任， 由百人队大会选出，并经元老院批准。任期一年。 对于行政长官和后来的执政官为什么都是两个人，有以下几种解释：第一种说法认为， 这是为免于暴政，削弱最高权力而有意识设立的；第二种说法认为， 推翻王政时的民军由两个军团组成，或由两个贵族氏族领导， 双方都推举了自己的首领，分享统治权；与此相类似的另一种说法认为， 两个行政长官的设置与军团分为年长的和年青的百人队有关；第三种说法认为， 最初行政长官并不是像后来的执政官那样具有协议性质， 而是分为高级行政长官和低级行政长官（即行政长官的副手）的。
大约在公元前５世纪中叶以后，执政官取代了行政长官。 执政官初为贵族所垄断。在平民反对贵族的斗争中，要求执政官向平民开放。公元前４４５年，贵族为了保持对执政官职位的垄断， 采取折衷的办法，设立一种特殊官职即军政官，初为３人，后增至６人， 具有协议性质的执政官的权力。由百人队大会选举，无论贵族平民皆可充任。 在选举军政官的年份，便不再选举执政官。公元前３６７年， 在经过平民十年之久的激烈斗争后， 通过了保民官李锡尼和绥克斯图提出的法案，规定取消军政官职位，恢复每年选举两名执政官制度， 在两名执政官中，必须有一人是平民。 但执政官原有的审判权转给了当时只从贵族选出的大法官。
执政官由百人队大会选举产生，任期一年。 国家以执政官的名字做每年的纪年。执政官掌握最高军事权力。他们是军队最高统帅， 有权进行征兵，任命部分军团长官，指挥军事行动等。 执政官的军事统帅权限于罗马城界以外，战争结束，军队即解散， 执政官以公民身份入城。执政官还具有最高行政权力， 其职权包括召集元老院和人民大会，担任这些会议的主席，提出建议和法案，领导官吏的选举， 执行元老院和人民的决议，维护国内秩序，主持某些节日等。
执政官的权力具有协议性质。两位执政官的权力和地位相等， 每个人对另一人的行动都有否决权。所以，在一切重大事务方面， 他们必须达成一致意见才能行动。如果需要一位执政官单独行动时， 采取抽签或协商方式解决。如果发生战争，由一位执政官到战场上去， 另一位留在城里。如两位执政官都在战场上， 就以抽签等方式分配活动地区，或轮流指挥，每天一换。
执政官享有最高的尊荣。 他们有１２名侍从，每人手持棒束（fasces，法西斯），作为执政官大权的标志。 当执政官到罗马城界之外时，棒束中间则插上斧头。不过在人民大会面前，棒束则向人民倾斜，以 示对人民的敬重。
２独裁官（dictator，音译“狄克推多”）。正式名称为“Magister Populi”， 意为军团的首长。独裁官属于临时的和非常设的官职。 当国家由于外患或内乱而处于严重危机的时刻，起初用于军事目的，后来又用于国 内危机。由元老院在两名执政官中任命一人为独裁官。独裁官自己任命一位骑兵长官为助手。 此职可能设立于共和初期。公元前３５６年，平民第一次被任命为独裁官。 独裁官任期不超过六个月，期满后或危机解除后，他必须交卸职权。 任职期间具有最高的和绝对的军事和政治权力，其他官员都要服从他。在共和国早期， 这种 在特殊时候把全部大权集中于一人的方式， 是对军事和行政官吏以及各种机构间互相分权和制衡制度的一个必要补充。 但是到公元前1世纪出现了终身独裁官的时候，其性质已经完全改变了。３最高裁判官（praetor）。也译为“大法官”。其地位仅次于执政官。设立于公元前３６６年，由百人队大会选出。 公元前３３７年，平民首次担任此职。 开始是执行审判处理诉讼方面的最高长官，他们发布的命令和作出的判决是罗马法的重要渊源之一。 后来又有治理行省、统帅军队乃至可以代理执政官的权力。 当一位执政官不在罗马时，代行其职权。在特殊场合， 元老院也可把军事统帅权授予一位最高裁判官。该职任期一年， 期满后便作为副行政长官治理行省。初设时仅一人，从公元前２４２年增设一人， 主管异邦人的事务，称外事裁判官。到共和国末期，随着行省数量的增加， 增加到１６人。
４监察官（censor）。该名称意为“裁判”或“估价”人民的人。 参见N.路易，M.莱因霍尔德：《罗马文明》，第93页。设立于公元前４４３年 ，起初掌管原属执政官的都市调查事务，后来权力逐步扩大。 每４年（公元前２０９年起每５年）由百人队大会选举两人充任，但他们的任期只有１８个月。 在监察官任满交卸职权后的二年半或三年半时间里，罗马没有监察官一职。公元前３５１年，平民获得担任监察官的权利。 监察官是极有威信并受到尊敬的高级官职。他们的职位是不负实责的， 并被称为“最神圣的高级官职。”监察官的职权包括：第一，审查元老的名单， 决定补充元老院的人选，清除不合格者。这项权力从公元前３１２年开始行使；第二，进行公民调查。他们登记公民的姓名、年龄、住址、财产等， 根据这些资料编制公民名单， 并把他们分配到某一百人队和部落，同时确定征税额；第三，监督公民的道德。这是一项特殊的权力，也是这一官职特点所在。 其 目的在于惩罚那些法律涉及不到的，其他官吏也管不着的不良行为， 维护良好的风俗、习惯和社会风尚。如虐待孩子、不敬父母、浪费、暴饮、奢侈、对奴隶过分残酷等，监察官都有权干预。 一个人如荒废自己的土地，不精心照料自己的果园，一个骑士不精心饲养自己的马匹， 甚至一个人在法庭上大声清晰地打呵欠，都属于监察官的权力范围。 惩罚的办法包括把过失者开除出元老院或部落，剥夺其公民权， 对不良行为提出批评等。18世纪法国思想家孟德斯鸠对这一制度十分欣赏，称之为“十分贤明的制 度”。孟德斯鸠：《罗马盛衰原因论》，商务印书馆，1984年，第47页。〖Ｚ Ｗ）〗第四， 以最高财政官员身份管理国有财产和公共工程。他须把自己的财产投入公共工程的建设，以履行自己的职责。
５保民官（tribunus plebis）。该名称显然与tribus(部落)有关，或 许该职由部落首领演变而来。全称为“平民的保民官”。产生于公元前４９４～前４９３年平民第一次撤离运动之后。相传这一年，在大敌压境的形势下，平民全副武装撤离罗马，开往“圣山”， 在“圣山”上选举了保民官，并迫使贵族予以承认。 当代许多学者认为这个时间不可靠， 他们倾向于把保民官产生的时间定为公元前４７１年。
保民官每年从平民大会上选出，只有平民才能充任。任期一年。初为２人，后增至１ ０人。 保民官最初的权利是“帮助权”（jus auxilii ），即当任何一位公民请求他帮助反对高级官吏（独裁官除外）的侵犯时，他须以个人的干涉予以帮助。 为了使公民便于找到保民官，保民官不能离开罗马城一天以上，他的家门必须永远敞开。 后来，从帮助权发展到否决违反平民利益的官吏的命令、 元老院的决定以及拟交付人民大会的建议的权利。 保民官具有很大的司法权和采取强制措施的权利。他有权传讯任何公民和官吏，甚至执政官。 有权采取罚款、逮捕、处死等措施，以对付那些反抗他的命令的人。此外， 保民官还是平民大会的主席， 后来可能又获得了召集元老院会议的权利。
保民官是不负实责的。 公元前４４９年通过的法律规定，保民官的人身神圣不可侵犯， 任何侮辱和伤害他的人都会受到死刑和没收财产的处罚。处于这样一种地位的保民官无疑很容易滥用职权。 作为补救措施，对保民官的权力作了种种限制。 保民官的权力受到其他保民官干涉权的制约，他的否决权对独裁官的行为无效。另外， 保民官的权力只在罗马城内和城外一罗马里（约１.１５公里）范围内有效，作出的否决只有在该保民官任职期间有效等。
６．营造官和财务官（aedile and quaestores）。营造官职位可能设立于共和初年，作为行政长官在经济事务方面的助手。 平民营造官是保民官出现后，为辅助他们而设立的。从公元前4世纪中叶起， 每年选出四名营造官，两名平民的，两名高级的。后来两者职权相同，且都可由平民担任。其职权相当于警察首脑。 他们负责监督罗马城内及城郊一里范围内的社会秩序和福利设施， 举办公共娱乐活动（其中一部分开支要自己支付）等。
财务官产生于共和初年。 初由最高裁判官任命，为最高裁判官在审判事务中的助手。后渐失审判职能，成为国家财政官员， 由人民大会选举产生。初为一人，后增至两人，公元前４２１年增至４人， 并对平民开放。到共和国末期增至４０人。他们抽签分配职责， 分别负责在罗马掌管国库或在行省充当行省长官的助手、 管理行省财政事务等。财务官是最低官职，一般做官都从财务官开始， 按一定次序升迁，直到最高荣誉职务执政官。不能越级选任。
除上述官职外，还有各种常设和非常设的委员会， 履行各种特殊职责。如刑事的三头，负责维持城内秩序、监视监狱、 逮捕和处死罪犯等。在高级官吏下面设有低级公职人员和国家奴隶。 低级公职人员一般由被释放奴隶构成，充任秘书、侍从、小使、公告人、传令兵等，领取公职薪俸。国家奴隶担任狱卒、刽子手、神殿的勤杂人员等。
三、元老院（Senatus）——共和国的头脑
元老院由三百名元老组成。共和国建立后， 任命元老的权力由国王转到执政官（初为行政长官）之手。除氏族元老外，退职的执政官、监察官、大法官等高级官吏也成为元老院的成员。 公元前4世纪末叶通过的法律规定，审定和编制元老院名单的权力属于监察官。监察官每五年重新审查一次元老名单，删除不合格者，增补新的元老。该法律还规定，监察官要宣誓把各种高级官吏中最优秀者选入元老院。
到公元前4世纪中叶，平民经过多次斗争， 已经获得了担任各种高级官吏的权利。从高级官吏中选拔元老的做法， 使平民能够进入元老院，改变了元老院的成份。但是， 实际担任高级官吏的一般只限于富裕平民，因为当时罗马的高级官职没有薪俸， 有的职务（如营造官、监察官）还必须在自己所掌管的公共事业中投入个人财产， 所以普通平民实际上没有能力充任高级公职。另外， 多数高级官职是从百人队大会中选举产生的，如前所述， 在这里富裕的有产者占有绝对优势，他们一般只会从自己的阶层中推选官员。高级公职向平民开放 （加上取消贵族与平民通婚的限制）带来的一个直接后果， 就是平民的上层部分与原来的贵族（patricius）合流，形成一个新的封闭的特权集团，称为“新贵”（nobilitas）或豪门贵族。他们不是以氏族血缘关系为基础，而是以拥有大量的土地、 财产和担任高级官职所获得的社会地位为基础。他们人数很少，把持着高级官职，垄断了元老院。
元老内部是分等级的。列在元老名单之首的是最受尊敬的元老， 称“首席元老”（princeps senatus）。他宣布开会并首先发表意见。元老中较高等级是所谓“坐圈椅的（高级的）元老”， 他们曾担任有资格坐圈椅的高级官吏，如执政官、独裁官、监察官、 大法官、高级营造官。较低等级的由原任平民营造官、保民官、 财务官和没担任过任何高级官职的元老构成。元老院会议由执政官、 大法官和保民官、独裁官召集。表决时采用不同意见者分别站开的方式或对每位元老分别询问的方式。
元老院是共和时期最有权势的机构。 罗马国家的正式名称是“罗马元老院及其人民”(senatus populusque romanus)，元老院被置于人民之前。它广泛而巨 大的权力并没有明确的法律依据，而是以元老们的财富、 社会地位、经验和能力、威信、影响力等为基础的。 当罗马国家扩展到广大地域以及公民数量达数十万之众以后， 人民大会显得十分“笨重”，大量国家事务必然落在规模较小的元老院手里。此外， 与其它权力机构相比，它还具有连续性、稳定性、内部一致性等特征。在罗马这样一个重视传统、推崇权威的农业民族中， 元老院的权力得到各阶层人士的普遍尊重。
公元前３３９年以前，元老院有权审批人民大会的决议。 这一年通过的法律规定，提交到人民大会表决的法案应先在元老院讨论通过，而后当人民大会通过后即生效，不需再经元老院批准。 在国家遇到危机的时候，元老院有权宣布非常状态，任命独裁官。 当主持执政官选举的高级官吏“虚位”时，元老院有权从元老中任命一位摄政代行其职权，摄政五天一换，直到选出执政官为止。
元老院还掌握军事方面的最高控制权。它有权决定和领导征兵， 调动军队，任命指挥官，分配兵力和战区，规定每个指挥官的预算。 战争结束后，有权解散军队， 决定给予将领的奖惩（如给予胜利者举行凯旋式的荣誉）。
外交大权也掌握在元老院手里。罗马对外宣战、媾和、 结盟等都要由元老院讨论决定，而后交百人队大会表决。派遣驻外使节、 接受外国使节以及日常外交活动，均由元老院负责。 罗马许多官员的权力限于罗马城，罗马与罗马以外地区的关系及涉及罗马以外地区的事务，多都由元老院负责。随着罗马地域的扩张，这项职权越来越重要。
元老院还管理财政和国家财产。它决定税收的性质（如直接税、 间接税）和数额，监督租税的包收，领导铸造钱币， 五年编制一次国家财政预算。
由于元老院成为罗马共和国的事实上的权力中心，所以， 罗马共和国一般被认为属于贵族共和国。但是，从法理上说， 真正的最高权力机构应该是人民大会。
四、人民大会（Comitia）与公民权利
人民大会是全体罗马公民的集会， 是普通公民行使政治权利的机构。据罗马的法律，自由民作为权利义务主体，须具有“人格”。 “人格”由三部分构成：自由权、公民权、家庭权。 自由权即自由身份，是自由民不可缺少的权利。公民权是公民享有的特权，包括选举、担任官职、荣誉、婚姻、财产和遗嘱能力等。家庭权是家长的权利。 只有依法享有上述三种权利的人才享有完整的公民权利并承担相应的义务。公民权的获得或由于出身，或由于授予。 由罗马公民合法婚姻所生的子女属前者，由人民大会、 高级官吏等授予公民权的属后者。这种授予往往以公社为单位。 外邦人没有公民权或仅有不充分的公民权。奴隶没有任何权利。 只有那些具有罗马公民权的人才属于罗马人民，参加人民大会是他们的特权。
不过，罗马的人民大会不是一个而是三个，即库里亚大会、 百人队大会（森都里亚大会）和部落大会（特里布斯会议）。一说为四个，即部落大会又分为平民部落会议（Comitia plebis tributa ）或平民协议会（Concilium plebis ）和人民部落大会（Comitia populi tributa），后者全体人民参加，以部落为单位，前者仅平民参加，不包括贵族。M.卡里，H.斯卡兰德：《罗马史》(M.Carry and H. Scul lard,A History o f Rome)，第3版，麦克米伦公司，1979年，第68页。王乃新：《古罗马人民大会若干问题辨 析》，载《求是学刊》，1994年，第1期。这几个大会在历史上是相继出现的， 其构成方式和职权各不相同。
１库里亚大会（Comitia curiata）。库里亚大会是最古老的人民大会。自塞尔维乌斯设立百人队大会后，它就失去了实际权力。 由于罗马人重视传统，所以使它仍然作为古代的遗物而保存着。 在共和国时期，它只在形式上把统治大权授予百人队大会上选出的高级官吏，开会时不需要库里亚成员出席。到共和国末期， 只由30个侍从代表原有的30个库里亚。可见它已完全蜕化为空洞无用的形式了。
２百人队大会（Comitia centuriata ）。一般认为，百人队大会自塞尔维乌斯改革创立后，就取代了库里亚大会而成为主要的人民大会。也有人认为，王政时代并没有 创立取代库里亚大会的百人队大会，它应该是公元前509年革命的结果。一些对塞尔维乌斯 改革本身持怀疑态度的人甚至把它的创立推到公元前450年前后。参见L.霍莫： 《罗马政治制度》，第20页。N.哈蒙德，H.斯卡兰德主编：《牛津古典辞书》(H.Hammond ,H.Scullard,The Oxford Classcal Dictionary)，第2版，1984年，第272页。
大会在罗马城外玛尔斯广场上召开，由那些握有军事大权的高级官吏（执政官、 独裁官、行政长官、摄政）召集并担任大会主席。 一切重要的法律必须在此通过才有效。 因为百人队大会的组织形式和表决方式有利于贵族和富人，无法表达普通平民的意志， 下层平民“不是从法律上而是从事实上”被剥夺了政治权利孟德斯鸠：《罗马盛衰原因论》，第47页。。 所以在公元前5世纪初平民争取政治权利斗争的第一个回合，就设立了自己的平民会议。 百人队大会的权威受到挑战。到公元前２８７年平民斗争结束时， 平民会议已经取代百人队大会成为主要的人民大会。 其标志是通过法律的权力已经从百人队大会转到平民大会。 此后百人队大会的职权包括：批准或否决元老院提交的宣战、媾和、联盟的议案。 这是与它的军事性质有关的，因为它始终是武装人民的集会。它选举普通的高级长官如执政官、 大法官、监察官和十人委员会、军政官等非常长官。 它还有权审判一切有关剥夺被告全部公民权的刑事案件。
３部落大会(Comitia tributa,亦称平民会议或特里布斯民会)。 部落大会是平民反对贵族，争取政治权利斗争中的一个重要创造。 最初是作为平民的革命机构出现的， 后来才成为罗马国家机构的重要组成部分。公元前４９４年平民第一次发起撤离运动， 到公元前４７１年出现了平民会议，因按特里布斯（部落）召集， 故称特里布斯民会。该会起初只有平民参加，不分等级也不论财产资格。 会议选举保民官。会议的决议称“平民决定”（不是法律），只对平民有约束力。
公元前４４９年通过的法律规定，部落大会的决定（即所谓“平民决定”）是全体人民必须遵守的。公元前３３９年又通过了内容相同的法律。可能这个法律虽然通过但并没有认真执行或遭到破坏，到公元前２８７年，这项法律又一次得到批准。从此， 部落大会成为真正具有完整立法权的立法机构， 会议的决定无须元老院批准即成为法律，全体人民都必须服从。从此，贵族也不得不参加会议。实际上， 这时平民上层已经与旧贵族融合形成“新贵”，相应地， 平民的概念也发生变化，指自由民下层群众。参加部落大会的人与参加百人队大会的是同一 批人， 只是组织方式不同罢了。
直到共和国末年， 部落大会一直是人民大会最重要的部分。也是共和国最民主的机构。
部落大会由保民官、执政官、最高裁判官和营造官召集并主持。 会议不分等级财产，按特里布斯召集。至公元前241年，罗马共３５个特里布斯。 表决时分两级投票。首先在特里布斯内部个人投票， 然后根据投票结果再以特里布斯为单位投票，如１８个特里布斯一致投票即构成绝对多数。 在３５个特里布斯中，城市共４个特里布斯， 其余３１个是乡村特里布斯。所以城市居民对国事影响很小， 具有保守倾向的乡村居民占绝对优势。
部落大会的主要职能是通过法律。同时， 它还选举纯属平民的高级官吏：保民官和平民营造官。选举财务官、高级营造官、 部分军团长官和各种低级官职。另外，它还有一定的司法权， 审理有关判处罚金的刑事案件。
三个(或四个)人民大会并存，是罗马人民大会的一个显著特点。
罗马国家的几个人民大会的相继出现及其权力的演变， 恰好是罗马国家发展和民主化进程的几个里程碑。 最早的库里亚大会是氏族制度的政治形式，它以血统为基础，由贵族和他们的门客组成， 平民被排斥在外。公元前3世纪末，当库里亚大会徒具形式时，也开始接纳平民参 加。参见L.霍莫：《罗马政治制度》，第65页。随着罗马国家从氏族制度中成 长并发育成熟， 它成为只具传统象征意义的衰朽躯壳。百人队大会打破了血缘关系， 以财产为基础，接纳平民为其成员，但其中富裕公民占有明显优势。 部落会议按居住地区划分选民， 废弃了血缘关系和财产资格对行使政治权利的影响，完全按人头来分配权利，实现了公民在政治权利上的平等。 它是共和国最民主的政治机构，是平民掌握国家权力的主要途径。
三个人民大会并存完全是历史的产物，没有深思熟虑和精心设计。 罗马人既要维护 古老的传统，又要创新以适应现实需要， 三个人民大会就反映出在解决两者矛盾时罗马人通常采取的解决问题的方式和风格。这三个大会之间有分工， 但没有相互合作与制约，因此， 它们没有像当代议会上院下院（或参众两院）那样，构成一个立法机关的整体。
罗马的人民大会是公民直接行使民主权力的机构。在共和国时代，罗马公民的人数是相当庞大的。在公元前２５２年， 公民登记的人数为２９７ ７９７人，到公元前８６年，是４６３ ０００人。同上，第92页。 显然，由这样庞大的人群参加的大会是不可能的。事实上， 公民们遍布意大利全境，有的远居行省，还有的从军远征或驻守边疆，所以， 真正能够参加人民大会的只是罗马城内及附近的居民。即使是这样， 人民大会的人数也是相当多的。所以，人民大会作为国家机构的一部分，其行动显得十分“笨重”。古罗马人没有代议民主的观念， 他们的观念与希腊人一样，民主权利只能由公民自己亲自和直接地去行使，不知道将投票箱送到各地 ，或把各地的代表选送到首都的民主操作方法。 然而，他们公民的人数已超过希腊最大城邦公民人数的数十倍， 这种直接民主就显得十分不适应。并且， 他们的人民大会也没有希腊人早已创造的常设机构（如雅典的五百人议事会），所以， 难以使它充分发挥作用，实现工作的有序化和高效率。由于人民大会固有的这些缺陷，使许多权力落入元老院和高级官吏的手中，这是很自然的。
罗马人民大会没有创制权，只能就提到会上的议案进行表决。 并且，它也不能讨论和修改，只能对议案全文通过或全盘否决。 大会中投票是以集体为单位，即以库里亚、百人队或部落为单位， 而不是以个人的方式进行的。这种两级投票和团体表决方法部分地解决了众多公民实行直接民主带来 的困难，但也为权势人物控制选票提供了方便。在公元前２世纪后半叶以前， 投票是公开 的而不是秘密的。在程序上的这些缺陷又进一步削弱了人民大会的作用， 妨碍了公民充分表达自己的意志和实现对国家事务的有效控制和管理。
实际上，罗马的人民大会从来不是国家真正的最高权力机构， 而是如后来波利比阿和西塞罗所说的那样，是与执政官、元老院相互制约、 互相平衡、三足鼎立的国家机构的一部分。
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