秦代奉行法家的力主耕战政策,实行“上农除末”的经济方针。“上农”,是崇尚、奖励农业,以农为本。“除末”,是取消、削弱工商业,以工商业为“末作”、“末业”。公元前221年,即秦始皇统一中国的当年,颁布了“更名民曰黔首”的法令,使大部分奴隶变成了农民,进一步肯定了生产关系和阶级关系的重大改变,引起“天下大脯”的欢腾场面。秦始皇在《琅玡台刻石》中说:“皇帝之初,勤劳本事。上农除末,黔首是富。”黔首,是当时统治者对老百姓的称谓。
秦始皇于公元前216年颁布了“令黔首自实田”的法令,他要求全国有田的人自报占有田地的实际亩数。通过这个清查土地的法令,核实田亩,以便按田亩征税。《秦简》中的《田律》规定,田租按占有的土地多少征收,不论垦植与否,每顷田交饲草“三石”,禾杆“二石”。既然饲草和禾杆都按田亩数征收,以谷物为主的赋税也是这样。“令黔首自实田”是对地主阶级有利的法令,实际上在全国范围内从法律上承认了封建土地私有制。只要缴纳赋税,就可以不受限制地占有土地。法律上鼓励土地兼并的结果,出现了《汉书·食货志》中所说的“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”的景象。秦律保护土地私有权,凡是偷偷地移动田界的标志,被视为犯罪行为,要科以“赎耐”,即四年徒刑。
秦代对农业生产的管理极为重视。在《田律》中有很细密的规定,建立了一套严密的农业管理制度和比较科学的管理方法。其中包括农田水利、作物栽培、水旱灾害、风虫病毒、牛马饲养、山林保护、种子保管和使用以及劳动力保证等等内容。例如,《田律》规定,县以下地方官吏要掌握农情,在下雨之后或遇到旱涝等自然灾害,要向上司报告受益或受灾的田地亩数。距离近的县派“轻足”专程送呈;距离远的县通过驿站传送。《仓律》是关于管理粮草仓库的法律,它具体规定各种农作物每亩的种子用量。《厩苑律》是关于畜牧业生产的法律,它规定了发展和奖励牛耕,对耕牛的饲养要定期(正月、四月、七月、十月)进行评比,饲养好的有奖,不好的受罚。《牛羊课》规定,凡成年母牛十头,其中若有六头不生小牛,罚有关人员各一盾。为了保证农业劳动力,《司空律》规定,一家不得同时有二人以上劳役抵罪、赎刑;《戍律》规定,不要把一家中的劳动力同时征发去服戍边的徭役,有关官吏若违反这一规定,予以“赀二甲”(赀,罚金。罚值二个甲胄的钱)的处罚。秦代还把周礼中有关保护自然资源的规定纳入法律中。《田律》规定,春天二月,不准到山林中砍伐木材,不准堵塞水道;不到夏季,不准烧草木灰,不准采摘刚发芽的植物,或捕捉幼兽、幼鸟,拾取鸟卵,不准毒杀鱼鳖,不准张网或挖陷阱捕捉鸟兽,这些禁令到七月才解除。同时,还设立专门机构,称作虞部,负责生物保护和环境净化事务。对违反上述规定的,要追究刑事责任。
秦代对官营手工业的经营管理也有许多法律规定。例如,秦律规定,凡是有技术可以从事手工业劳动的奴隶,不要使他们去做一般杂役。奴隶解放后,可继续当工人。对新工人要进行培养,两年学成,提前学成的有赏,到期没有学成的,要上报主管官吏。《工人程》是关于管理官营手工业的法律,它规定了生产定额,冬天三日收取夏天二日的产品量。因为冬天昼短夜长,古时没有计时器,往往是日出而作,日落而息。另外,根据工种、性别、年龄、熟练程度,用不同的折算法计算产量。例如,作杂活的女工二人等于男工匠一人,七岁以上未成年童工五人等于工匠一人;善于刺绣的女工一人等于男工一人。对产品规格、质量也作了统一规定,改变了战国时期各诸侯国各类产品规格不一的情况,使产品逐步规范化。
秦朝统治者把工商业与农业对立起来,实行抑制工商业的政策。新兴地主阶级政治家、思想家认为,“工商众则国贫”(《荀子·富国》)。工商是动乱的根源,必须压制、限制工商业。早在商鞅变法时,就把抑商作为一项重要内容。秦始皇统一中国后,继续推行这一政策。在政治上,商人不得享受完全的人身权利,不许做官,常被剥夺人身自由,随意征发到戍边罚做苦役。秦始皇把大商人迁离本地,使他们失去根基。例如,从事冶铁的大商人孔氏和卓氏分别迁到南阳和蜀地。在经济上,秦律限制商业的发展,盐铁生产由官府经营,禁止商人从事粮食买卖,堵塞其生财之道;规定商贾、开旅店的人,不准立户,不得占有田地,子弟不准做官,甚至将他们送去从军。在封建社会,不准占有田地就等于失去基本财产的所有权。
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