从国洪起系列案件看政府与法院的职能 近期，《中国青年报》等媒体相继报道的国洪起系列犯罪案件，引起社会的强 烈反响，其涉案金额之大、地域与行业分布之广、手段之隐蔽，是令国人十分震惊 的。有媒体指出，国洪起一伙人，凭借盗来的巨大财力为后盾，仰仗着威力巨大的 社会关系网为其做保护伞，已经形成了一股“白领黑势力”。 国洪起，本来是一个名不见经传的人，事发后才知道他控制的资产遍布北京、 香港、深圳等10多个省市，资产额高达80多亿元。有报道指出，国洪起的犯罪领域 涉及金融、房地产、建材、化工等行业。他敛财的主要途径是通过与掌握公权力的 人合谋，如何以合法外衣为掩护来盗窃与掠夺国家与他人之资财。如国洪起利用国 债回购业务，勾结证券公司的内部人员，从证券公司盗走的资金高达20多亿元，然 后把这些资金都打入国洪起控制的企业。并以此建立资金链条，肆意扩张，从而编 织起一个巨大的关系网络，进行一系列掠夺性经营。 对于国洪起系列案件，我们如何来认识与反思？仅是用一个“白领黑势力”就 能够表明其实质吗？国洪起的一系列犯罪活动，时间之久、范围之广、涉案金额之 高、影响之大，其深刻的社会与制度背景是什么？仅用一个“经济转轨”就可以一 了百了的吗？ 实际上，用一个“白领黑势力”或“经济转轨”既不能够表明什么，也没有把 握问题的实质。国洪起许多犯罪活动之所以能够得逞，最为重要的就在于中国改革 开放20多年了，政府职能的转换仍然十分缓慢；就在于靠近公权力的人总是希望如 何通过所掌握的权力来为自己谋利，来转移或侵蚀国有或他人之资产。而对这个问 题认识不清，就无法揭示问题的实质，我们的法律再多，也只能成为有权者的少数 人谋利之工具。 美国著名的经济学家奥尔森指出，为什么一些国家经济能够走繁荣富强之路， 而一些国家则不能，最根本的问题就在于这个国家是否有一个“市场扩展性政府”。 而这个“市场扩展性政府”最基本的职能有三：一是个人产权清楚的界定及有效保 护；二是必须保证市场的交易合约有效履行; 三是保护个人财产不受掠夺。也就是 说，一个促进社会经济繁荣的政府的基本职能应该是：制定市场的产权规则与交易 规则；保证规则及合约有效履行；保护个人财产不受掠夺。以此来对照国洪起犯罪 活动，其问题的实质就是政府职能界定不清，从而使国洪起犯罪活动有机可乘，从 而使得可以通过用金钱来操纵我们政府的权力，化公权力为他们犯罪所用。 比如，发生在北京的嘉利来股权转让事件，北京市政府的职能部门在保护合约 的有效履行、保护个人财产不受掠夺上就存在着与市场逻辑和经济逻辑完全相悖的 行为。而这些行为并非国洪起有多少能耐，更不在于我们政府的工作人员素质或道 德水平如何不好，更不在于我们现行的法律制度有多少不健全，最重要的问题就在 于我们政府职能界定不清。 嘉利来股权转让事件是国洪起系列犯罪案件中的一个十分典型的案例。1994年 9月北京二商集团、北京恒业房地产开发综合经营公司和香港嘉利来集团公司签署了 《中外合资北京嘉利来房地产有限公司合同》，准备在北京建设一座集酒店、写字 楼、公寓、商场为一体的大型房地产项目“嘉利来世贸中心”。合同详细规定了各 方所要履行的权利与责任。在开发初期，合同的履行还较为顺利。但在1997年亚洲 金融风暴，由于经济环境的不确定性使得该中心的开发不得不停止。2000年开始， 北京房地产市场开始好转，合同的溢价开始显现出来，合作双方的矛盾也开始尖锐 起来。后来，经北京市政府几经协调，但问题还是没有解决。 2001年7 ～8 月北京市工商局的办案人员以嘉利来公司注册资金是人民币而不 是外币为理由（相关法律的规定也要求外商出资必须是外币），强制要求北京几家 会计师事务所出具撤消三份验资报告的声明。北京市工商局以嘉利来公司没有出资 为理由，向合作公司发出限期出资通知书。2001年9 月25日，北京市工商局发给嘉 利来的限期出资通知书到期。二商集团的人就到了北京工商局和北京市经贸委，通 过政府文件方式，把嘉利来公司的股权变更给美邦亚联公司，从而使得嘉利来公司 股权被完全掠夺。原来的公司也更名为“北京美邦亚联房地产有限公司”，北京市 工商局并在两天后就发给该公司营业执照。2002年7 月美邦公司在香港签署《股份 和债权转让合约》，一份合同转手就获利6000万元。 后来当嘉利来公司发现自己的权益受到侵犯之后，2001年10月嘉利来公司对北 京市经贸委与工商局的作为向国家外经贸部与国家工商总局提起行政复议。2002年 7月外经贸部做出行政议定书，撤消了北京市外经贸委的627号批复，指出北京市经 贸委的文件“认定事实不清、适用法律不正确”。但同时，北京二商集团对外经贸 部做出的行政复议决定不服，向北京市第二级人民法院提起诉讼。2003年12月22日， 北京市场二中院判决商务部败诉。 对于这样一个案件，本来是一个十分简单的事件，政府在该案件中该做什么， 不该做什么也是十分清楚的（保护合同的有效履行、保护个人财产不被掠夺）。因 为，1994年9 月三方签订的合同完全是三方自愿完成的合同，合同权利与义务也完 全是由当事人三方来完成。因合同的不完全性导致的争议也应该由合同当事人三方 来协商解决。如果三方无法达成大家一致的协议也可能由第三者来仲裁，而不需要 政府通过红头文件来修改与调整合同。 但是，在国洪起的操纵下（后来才知道的），北京市工商局与经贸委不仅不去保 证合同的有效履行，反而通过红头文件撕毁了原来的合同，并未通过当事人便与其 他公司签订了新的合同。从整个事件来看，看上去是披上合法外衣，新的股权变更 完全是按照政府红头文件走，但是实际上整个事件完全是国洪起一手操纵的结果。 首先，为什么北京市工商局强制要求北京几家会计师事务所出具撤消关于合作 公司的原来三份验资报告的声明，并把这个强迫下做出的声明作为嘉利来公司没有 出资的依据？为什么这声明一到手，北京市工商局随之就向合作公司发出限期出资 通知书（其实早就注资，只不过是人民币）？为什么这几份强制性出具的声明会成 了北京市工商局与经贸委出具政府红头文件的主要依据？ 以此为理由，一场神奇高效的“公文传递”在二商集团、香港美邦公司、北京 市工商局、北京市外经贸委之间展开。2001年9 月26日一天之内，就完成了二商集 团向北京外经贸委发出合作公司重组合同、章程及董事会组成的申请；完成了二商 集团、北京华安、香港美邦三方签署合作公司股东变更重组、合同修改、公司章程 修改三个协议；5 天时间，便完成了从变换股东申请到领回新营业执照的全部内容。 而这一切，作为大股东的嘉利来公司竟全然不知，期间也没有接到任何人的通知。 而美邦公司拿到原属嘉利来公司的股权后，急匆匆在香港开始转卖，10月2 日转卖 到嘉利来公司时，嘉利来公司才看到北京外经贸委的627 号批复，知道自己权益被 别人卖了。当国家外经贸部依法撤消627 号《批复》，则又可轻易调动法院来裁决 国家商务部败诉等。 在这些完全与市场逻辑与经济逻辑相悖的东西都汇集到嘉利来事件中，如撤的 一份合同当事人完全不知晓；出具的会计验资报告会由于政府部门强迫收回；新股 权转让仅一纸便条就可以形成正式文件，并可以在极短的时间内完成；获得新合同 的公司一获得合同就迫不及待地要把股权转让，而这个合同在香港市场交易，即刻 就一夜暴富；北京的审计机构拒绝对二商集团的财务状况进行审计；北京中院对不 利的这个合同的转让裁决文不对题等。 可以说，2001年以来嘉利来事件所发生的一切事情，表面上是合法的，是在政 府红头文件下来做的，但是实际上完全是在国洪起操纵下一个个就范的结果。如果 不是国洪起的操纵，其中的故事不会那样巧合，也不会那样不符合市场逻辑。事实 上，最近国洪起接二连三所暴露出来的案件都说明了这点。 对于这种用金钱来操纵政府工作人员的行为，不仅可能使得大量的国有资产流 失、国家经济造成巨大的损失，严重腐蚀国家政府工作人员；而且使得政府职能扭 曲、司法的公正性和独立性缺失，对于社会经济生活造成严重负向影响。 总之，对国洪起案件的深刻反思，就得从政府职能的转变角度来思考，就得让 政府职能真正转变到为社会经济繁荣服务上来。在这种前提下，像国洪起这样的犯 罪活动就无法随意操纵公权力来为他们犯罪活动服务。而对人民法院来说，它是社 会公正、正义的最后庇护所，它具有的就是社会的公正与独立，如果我们的人民法 院离开这一点就法无所法了。同时，转变政府职能，还得对政府职能进行严格监督 与问责，对那些敢于利用公权力谋私者严查、严惩，不得让这些人侥幸过关。只有 这样才能对国洪起类犯罪活动起警示作用。否则，如果让这样重大的案件大事化小、 小事化了，既无法向社会交代，也会对后来者起不良的示范作用。 （2004年5 月） 官员下海经商该鼓励抑或制止 无论是安徽芜湖的“红顶商人”事件，还是浙江大量的干部下海经商及四川省 委组织部发布文件制止公务员亦公亦商，这些都说明一个问题，即掌握公权力的公 务员如何运用公权力与私权力的事情。如果公务员下海经商仅仅是如何把在公务员 岗位上所获得的公权力转化为私权力，如何把国家的财富转化为个人的私产，那么 这种下海经商就得制止，就得以制度来限制这种公权力滥用；如果仅是个人在市场 经济中的一种选择，那么这不仅有助于打破中国人根深蒂固的“官本位”意识，改 变社会资源过分集中在政治领域的状况，有助于建立一支精干、高效、廉洁的公务 员队伍，则也会改变民营经济参与者的成分结构，促进社会经济的发展。 但是，从以往所发生的一些事情来看，前一种情况更多，而后一种情况不多。 因为，在中国，有一个十分普遍的现象，即中国经济仍然是一个以垄断性主导的市 场经济。在这种垄断性的市场经济中，社会资源为权力所主导，权力成了获得财富 最为便捷的途径。有时候，获得财富多少往往是以靠近权力的远近来决定的。 大家都可以看到，中国改革开放20多年来，整个经济发展一直处于转轨经济的 过程中，当旧的制度规则被打破、新的制度规则没有建立起来的时候，靠近权力的 人总是会利用自己手中所掌握的权力把社会财富攫为己有。从价格双轨制开始，到 公司上市、国有土地进入市场，一批一批的富翁就在这个过程中产生。看看2003年 中国百名富豪的排名榜，有半数以上来自于房地产业，何故？因为房地产所需要的 土地为政府所有也。这些国有土地没有权力或靠近权力如何可获得？没有土地房地 产公司能够成立吗？而且更为严重的是，不少政府往往会以公众授权的方式，从左 手把社会大量的财富聚集在自己手中，从右手把这些财富转让给少数人。比如上海 的周正毅、许培新等之所以能够短时间内富裕起来，就完全是通过政府权力敛财的 结果。看看上海城建局的0089号文件，问题就一目了然，即在目前的情况下，通过 权力才是致富之路。这些都是路人皆知的事实，权力是获得财富的捷径。 怪不得有不少民营企业家向我抱怨，你想在国内市场发展好，不靠近权力就寸 步难行。任何一家企业，或者经营任何生意，如果不跟权力结合起来，你要很好地 把这个项目或这个企业做好并进行下去都会存在各种各样的问题与困难，因为整个 政府的权力对现实的经济活动，渗透得太深。权力一进入经济领域，不仅市场经济 不成为市场经济，而且社会的财富就会通过权力以各种方式转移到少数人手中。不 少政府官员之所以愿意下海经商，就是因为他们看到国内经济生活中这种最为基本 的特征。 可以说，目前所流行的“红顶商人”事件及官员们下海经商，并非是如何运用 私权力按照市场运作规则来创造财富，更多的是希望借助于公权力来为个人经商服 务，更多的是希望借助于以往职务所建立的关系为经商服务。如果这样，这与传统 社会中的权力运作，与计划经济体制下的权力运作就没有多少差别了。这样的事情 在历史上随处都是，权力跟金钱的交易一直都在进行。比如，封建专制社会里，一 些商人有了钱就会用钱买一个官，然后又通过做官所掌握的权力或敛财，或做官后 又去从商，利用个人的关系借助公权力为个人经商服务。 因此，对于官员下海经商的问题，我们并非鼓励或制止，而是如发达国家那样， 用制度严格地界定公权力和私权力，即坚决官商分离，严禁政府官员两栖化，既从 政又经营自己的企业。这里，公权力是什么？它从哪儿来？它的功能与服务对象是 谁？它要达到的目标是什么？等等。大家应该比较清楚，无论是从合约论还是从暴 力论来说公权力是来自社会大众的，是社会大众转让出来的，因此它只能为社会与 大众服务。私权力是什么？它是个人通过市场方式展现出来的能力，无论实质资本 还是人力资源都是如此。对于这些权力，一个企业家，你怎么使用都没有关系，只 要在既定的制度范围内，你怎么做都没有问题，挣多少钱都没有问题。在市场体制 下，并没有因为你财富增加了，市场就要来限制你。 在发达的市场体制中，公权力和私权力有明显不同，它有个清楚的界定，你如 果要从政，你就得把你的财产，你的整个企业或者委托出去，或者交给他人去做， 不要说我从政以后，还要经营我的企业，因为如果你不把你的企业委托出去给他人 做的话，私人利益与社会利益的冲突随时都可能发生。比如说你可以通过立法的方 式制定出对自己有利的政策与法规。你也可能通过权力的方式来影响你经营的好坏。 这些都是与民主政治相悖的。同时，如果官员要下海经营，就得给予时间与范围上 的限制，在多少时间内不能够从事哪个方面的商务活动，否则就要受到严厉处罚。 还有，如果公权力和私权力混在一起，就会出现许多解释不清楚的问题。举个 很简单的例子，比如一个证监会的官员要辞职下海经商，然后他立即进入一家证券 公司工作。本来这是一家经营严重亏损的公司，但是当他一进入这家公司后，整个 公司局面马上改观。由严重亏损转变为大赢利，其官员收益一经商就几十倍地增长。 现在我们要问的是，这家公司能够如此转变，是因为该官员进入这家证券公司而该 公司经营管理改善、市场竞争力增强，还是说因为该官员利用了他原来职位上的权 力，或用权力与金钱交易而导致的结果呢？特别是目前金融资源基本上还是政府垄 断的情况下，要对这种公权力与私权力严格区分是相当困难的。即使该官员真的没 有为利用他原有的行政资源为他的公司谋私利，别人也会怀疑。因此，对官员下海 经商，对公权力与私权力的严格区分是十分重要的。 我一直在想，如果我们国家对这些问题没有很好的界定，没有好制度安排与监 督机制，那么公务员下海经商只会导致更多公权力与私权力之间的冲突与问题，其 弊大于利。因此，在现在的条件下，不是鼓励政府官员下海经商，而是要求政府官 员做好其本职工作、发挥其人力创造条件，让他们在其职位上工作得心安理得。同 时，对于那些既没有能力又不愿意从政者，给出一“台阶”，让他们纵身跳进商海， 为实现自己的另一种人生理想奋力遨游。但是，政府官员辞职下海经商，必须给予 他时间上与范围上的限制。比如，在哪个部门工作的官员在多少时间内不得从事哪 些方面的经商活动，以免减少利用他此前在做官时建立的各种关系从事不正当经营， 或者说减少一些政府官员在从政时为自己下海经商创造种种利用公权力的条件。 总之，在市场体系下，政府官员下海经商并非是鼓励或制止那样简单，而是应 该制定相关的制度规则来界定公权力与私权力，保证公权力不会由于政府官员下海 经商而滥用之。如果能够做到这一点，其他就不会太重要了。 （2004年3 月） 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录