北京共识

艰难分娩《21世纪》：2004年7 月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，十天后，投资体制改革方案全文发表，从提出改革设想到真正实施，是一个非常艰难的过程，我们首先来回顾一下这个历程。 张汉亚：从1979年开始施行“拨改贷”试点到2001年底审批制度改革，20多年时间里，我国在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过40 项。但整个改革却一直给人以滞后的印象，这主要表现在两个方面：一是改革一直处于零敲碎打的状态，没有出过一个完整而系统的改革方案；二是改革效果不明显，投资效益越来越低，而投资规模、投资结构也有很大的不确定性。国务院在1990年代初，就打算出台一个一揽子的投资体制改革方案。 1992年，原国家计委搞了一个初步的改革方案，1993年至1998年，陈锦华做计委主任的时候，方案得到进一步完善——据说期间方案曾经有过36次修改。 1998年，朱镕基总理上任之后，各有关部门对原国家计委提交的投融资体制进行了第一次大讨论，2001年底计划会议上各部门对原计委提出的新方案再次讨论，但两次讨论都无果而终。 2001年底，在全国计划会议上，原国家计委又拿出一个方案，此方案延续了1998 年初步方案的基本原则——“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”，并确定，通过深化改革和扩大开放，最终形成投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有力的新型投资体制。这次颁布的最新方案中又加上了“市场引导投资”，并把宏观调控由“有力”改为“有效”。总之，投资体改方案可谓“千辛万苦、历尽磨难”。 《21世纪》：从审批制到核准制和备案制的转换是本次改革的核心内容，它使得企业投资自主权真正得到了制度性支撑。对这一成果如何评价呢？ 张汉亚：这是个阶段性的重要成果，对于未来发展具有重要指导意义。它明确了企业投资主体地位，这是从1984年提出了政企分开之后又一重大突破。审批制向核准制改变，审批程序减少了几道，一定程度上做到了“企业干企业的事，政府干政府的事”。原来国家计委每年审批的项目很多，总投资量达1 5 万亿，其中预算内资金、建设国债和其他财政性资金总量就有两千多亿，大量审批工作必然导致低效率，采用备案制，可以提高审批效益。 实际上，从发达国家来讲，从来没有对投资的限制，一切都有法可依，通俗地讲就是“你投资，我欢迎；你盈利，我收税；你犯法，我抓人；你破产，我同情”，目前我们还做不到。 郭励弘：我觉得新方案的进步主要有三个方面：明确国务院要审查规划为其一；其二是施行代建制，标志我国政府走出过去大基建（管投资、管建筑等多个方面）体制，把投资和建设分开；其三就是一半施行备案制，一半施行核准制。虽然审批程序有所减少，但核准制实际上就是审批制。这“一半”备案改革的意义，主要是对民营企业，不再由政府审批了。 如果从投融资体制改革来看，应该说十年磨一剑还没开刃。投融资体制改革和项目审批制度改革是有区别的。2003年国家发改委拿出这个方案征求意见的时候，我发言的题目是《缺少实质性改革内容》，投融资体制改革是我们多年期盼的深层次改革，而固定资产项目审批制度改革，是本次拿出来的方案。从固定资产投资审批制度改革来看，这次改革是个明显的进步。但是，没能解决两个最核心的问题：国有投资的责任制度没有建立，产权对投资活动还不能形成根本性约束，没有建立以资信管理为核心的约束机制；其次就是民间的融资问题没有解决，民营企业一直缺少权益资本和债务资金融通的途径。 张三力：总地来说，投资体制过去主要是投资效益差的问题，这是我们后评价了200 多个项目和广泛的调研之后得出的结果。 投资效益差表现在三个方面：第一是超概算，原来计划的投资超概算是普遍现象。据调查，“八五”期间完成的400 多个项目里，投资整整翻一番，其中还不考虑物价指数。第二是超工期，我们调查所有的大项目，包括“五大磷肥”项目（湖北黄麦岭磷氨、广西鹿寨磷氨、贵州瓮福重钙、云南大黄磷重钙、湖北大峪口重钙五大项目，2002年，四大投产项目当年税后利润按照全成本计算亏损15亿元），从报项目建议书到项目达到生产设计能力经过15年，前期是五到六年，即从报项目建议书到批准可研报告是五到六年，使得所有的效益全部下降。过去我们投资的“八五”项目，1/3 失败，1/3 需要债转股来救活，1/3 还过得去。特别是工业企业，投资效益是最差的，基础设施还稍微好一点。第三是审批程序非常之多。 根据我的调查，北京市的一个固定资产投资项目需要跑22个部门，盖108 个图章，历经48个月，这还是按审批规定时限情况下，完全按照程序走，保证一天不耽误。 投资效益差，大部分又是由决策的失误所造成的，从失败的项目分析，除了长时间审批的原因，大概70％是在前期准备和决策阶段出现的问题。因为这个发现，后评价曾经相当长的一段时间内被叫停。

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