国会内的适应与不适应（2） 关于国会，有几点值得注意： 第一，国会总是对关注国内事务有强烈的倾向。它经常是在政府已证实和明确 声明威胁存在之后才开始处理对外政策和国家安全问题。在缺乏这样一个具体而反 复的声明时，国家安全不会在国会的优先事务清单中提得太高。总统在使用政治资 本来处理国际事务时是有选择性的。“9 ·11”事件前10年里，在对外事务和国家 安全方面，不管是总统谈话，还是国会与公众的注意力，主要是指向其他事务，其 中包括有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北大西洋公约组织的 扩大、中东和平进程、导弹防御以及全球化等问题。恐怖主义很少占据中心位置； 当恐怖主义占据中心位置时，关注的经常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、 核能的或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。 第二，在涉及国家安全事务的预算问题上，国会倾向于随从总统的通盘领导。 经常存在所谓“个人方案”和“内心重点事务”的尖锐批评，但是国会授权和批准 的整个资金基本上仍接近总统的要求。这种倾向可以通过20世纪90年代前5 年在国 防、情报和对外事务上支出的减少趋势表现出来。当然，白宫要看懂来自国会山的 政治信号，但是，国会大致上会批准执行机构的经费要求。在后5 年里，国会批拨 了行政机构在情报项目上经费要求的98％。除了1999财政年度对整个情报项目的15 亿美元的金里奇追加拨款之外，“9 ·11”事件前10年里，对国家安全事务的整个 资源分配的关键性决定——包括反恐资金，都是由总统的管理和预算办公室作出的。 第三，国会在冷战结束后并没有为对付新的威胁而进行重组。由联合委员会对 国会组织所作出的建议，于1994年大选后，部分地在众议院里实施，但是没有对国 家安全职能进行重组。参议院没有发生引人注意的变化。传统的问题——对外政策、 防御、情报，继续由结构基本未变动的委员会负责处理，而诸如跨国恐怖主义这样 的问题则落在夹缝中。恐怖主义问题仅在众议院中就至少有14个不同的委员会均有 管辖权，参议院和众议院有关恐怖主义的预算和监督职能也在众多委员会中被分割 得支离破碎，几乎没有考虑对付恐怖主义的统一政策，这一政策范围包括证实威胁 和弥补关键基础设施中的薄弱点；而且国会零零碎碎的措施导致了执行机构难以形 成这种统一政策。 第四，国会的监督职能经过一段时间后已经减弱了。近年来，对于政府计划和 法律实施的传统审查已经被取代为“集中审查个人调查、可能的丑闻，以及旨在引 起媒体注意的事件”。这个贫乏而又必要的监督工作却被忽略了，不管是过去的还 是现在的国会议员，几乎没人认为该职能履行得很好。中央情报局局长特尼特告诉 我们：“我们从威胁到威胁再到威胁……却没有一个适当的体制来指示，‘你得退 回去做这件事，做那件事’”。看看过去每天关心的事，不只是中央情报局局长， 而且整个执行机构都需要国会就反恐战略和政策问题提供帮助。然而，国会的成员 也发现他们的时间花费在这些日常琐事中，或者花费在回顾过去与调查失误中，并 且经常是错过了重大问题——执行机构也是如此。工作人员同样是集中在狭隘的考 虑上，寻求对单个计划（经常是小计划）资金的增减，而不是强调全面的监督项目。 第五，在某些问题上，国会因为忙于其他重点工作，没能就“9 ·11”事件前 几个月内出现的威胁采取行动。负责航空监督的委员会把主要精力放在机场的交通 拥挤和航班的经济卫生上，而没有放在飞行安全上。负责监督移民归化局的委员会 精力集中在西南边界上，而不在恐怖主义上。司法部官员告诉我们，负责监督联邦 调查局的委员会将精力完全限定在信息技术发展所需要的拨款上，部分是因为对联 邦调查局处理这些项目的能力的关心。负责南亚事务的委员会花去了20世纪90年代 的10年时间把精力集中在对巴基斯坦施加制裁上，使总统没有办法来改变“9 ·11” 事件之前的巴基斯坦政策。负责监督国防部的委员会很少注意发展对恐怖主义的军 事行动和改革处于困境中的情报系统。所有的委员会发现他们陷进了预算程序的琐 事中，很少有时间来考虑长期的问题，或者许多过去和现在的成员告诉我们的适当 的监督行为。 这种趋势只能导致这一结论：国会在“9 ·11”事件之前几年里在对付恐怖主 义事件上反应迟钝，行动不当。立法机构没有调整和重组本机构来应付变动的威胁。 它对恐怖主义的关注是偶尔的和零碎的，分散在许多委员会之中。国会对执行机构 各部门很少给予指导，也没有对它们进行任何重大的改革，并且没有系统地履行监 督权，以发现、应对和尝试解决国家安全和国内机构中存在的许多问题，这些问题 在“9 ·11”事件之后明显表现出来。 虽然个别代表和参议员采取了重要的举措，但是国会对恐怖主义威胁的整体注 意水平是很低的。我们检查了从1998年1 月到2001年9 月针对恐怖主义的听证会的 数量。参议院的武装部队委员会举行了9 次，4 次与对美国“科尔”号军舰的袭击 有关。众议院武装部队委员会也举行了9 次，其中6 次是由反恐的专门监督小组进 行的。参议院对外关系委员会和它的众议院对等的机构举行了4 次。参议院的情报 专门委员会，加上它每年度的全球威胁听证会之外，共举行了8 次；它的众议院对 等机构大约举行了2 次专门针对反恐怖主义的听证会，同时，由反恐怖分子工作小 组作简单工作汇报。参议院和众议院的情报小组在“9 ·11”事件的联合调查之前 并没有引起公众和国会对本·拉丹和“基地”的注意，可能部分是因为他们的工作 的保密性质所决定。但是在全部委员会中，每个委员会每年都在其权限内举行过几 十次听证会，这个数据给人印象并不深刻。恐怖主义是国会负责国家安全的委员会 中的第二或第三顺序的重要事项。 事实上，国会明显倾向于抛掉正发生的国家安全威胁问题，将其留给其他机构 处理。国会要求外面的委员会来做这个工作，而这个工作处于它自己的监督责任的 中心。1141999 年开始，这些委员会的报告就提出了很多打击恐怖主义和确保国家 安全的建议，但是国会很少关注。大部分影响是在“9 ·11”事件后产生的。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录