情报机构内的适应与不适应（2） 中央情报局 美国中央情报局的前身是（美国）战略情报局，是罗斯福总统在认识到美国联 邦调查局可能承担这个角色后，于第二次世界大战早期建立起的机构。（美国）战 略情报局的第一任局长是威廉·J ·多诺万，他是华尔街的一名律师。他征募和自 己一样的人——富于旅行经验、擅长交际、生活富裕的职业男士和女士进入（美国） 战略情报局。 多诺万的一项创新至今仍在美国情报系统中保留着，即建立了调查和分析处。 这里，美国大学的大批学者全神贯注于间谍获取的情报、军方截获的信息、无线电 广播中的报道和各种出版物，并就外国战区的经济、政治和社会条件撰写报告。 第二次世界大战结束时，令多诺万失望的是，杜鲁门总统解散了（美国）战略 情报局。4 个月以后，总统命令在一个由国务院、军方、海军领导人以及总统的私 人代表组成的国家情报局领导下，“计划、研究和调整联邦的所有外国情报活动， 以便确保与国家安全相关的情报任务能最有效地完成”。这个机构可以得到中央情 报小组的协助，该小组是由从各个部门的选派的人员组成，并且由中央情报局局长 领导。 后来，杜鲁门总统批准了1947年的国家安全法案，建立了中央情报局，受中央 情报局局长的领导。联邦调查局的游说，加上担心出现一个美国的“盖世太保”， 最终导致联邦调查局负责国内安全和反间谍的职能。美国中央情报局被认为“没有 警察、传讯或者执法力或国际安全职能”，这种结构造成了中央情报局和国防部的 情报机构以及中央情报局和联邦调查局之间的紧张关系。 国家情报局和秘密行动方案 因为这样的历史，美国中央情报局传承给“9 ·11”时代一个养之有素的精英 组织，认为自己是在国家的前线对付美国的敌人。它的国家情报局的官员们，在行 动理事会的领导下，分散到位于国外的各个站点。每个站点的负责人是该组织中的 重要人物，其另外一个职务就是中央情报局在那个国家的代表。他（偶尔也有女士） 受到行动指令的约束，该指令列举了由行动理事会相关地区部门确定的首要行动任 务，并受到由中心任务决定的资源分配的限制。 因为间谍行为是高风险的活动，对情报目标的确定、人员的招募、问题的处理 和情报线人的终止以及对收集的信息的散布，均要求华盛顿方面的批准和行动。但 是，这个分散的体系与联邦调查局在美国的实地办公室的机制很相似，其行动理事 会中的每一个人都认为，总部的任务是支持实地工作，而不是管理实地的活动。 20世纪60年代，中央情报局流放古巴人到猪仔湾的败笔被揭露，越南战争受到 更多的批评。“水门事件”时期的主导新闻是由参议院的弗兰克·切奇和众议院的 奥蒂斯·派克领导的委员会对中央情报局的调查。他们公开了中央情报局秘密计划 刺杀菲德尔·卡斯特罗和其他外国领导人的证据。总统并没有对这些判断承担明确 的责任。中央情报局的官员们承受了大部分谴责，他们辩解说，这样做是为了维护 总统的“似乎合理的否认”。 “水门事件”之后，国会建立了监督委员会来确保中央情报局不会实施与美国 基本法律相违背的秘密行动。中央情报局的国家情报局的专案官员解释了立法，例 如，休斯—賴安修正案要求总统批准和向国会报告任何秘密行动，暗示秘密行动经 常会导致麻烦，并可能严重地毁灭一个人的职业生涯。20世纪80年代中期，围绕中 美秘密行动计划发生的争议导致了国家情报局的几个高级官员被提起指控。20世纪 90年代，正如对“基地”的态度，决策者和警觉的中央情报局领导者之间关系时常 紧张，前者想让中央情报局实施更多的侵略性秘密行动，而后者则忠告要谨慎，要 确保他们的行动有明确的法律依据和不可否定的总统授权。 国家情报局感受到了自从1992年开始裁编以来冷战后和平分解的影响。由于官 员的数量减少，海外的机构也关闭了，面对巴尔干和非洲地区日益增长的危机，中 央情报局局长和他的管理人员作出的回应“一浪接一浪”，或者抽调各个情报机构 的人员来处理这些紧急的问题。很多情况下，繁忙的官员们对这些新发事件并不熟 悉，不可避免地会出现不能全面或根本无暇顾及世界上某些地方和某些情报收集的 目标。这个战略也强调了要与外国联络机构建立紧密的联系，因为，需要它们的帮 助来得到美国自己没有能力收集的信息。 国家情报局最低潮的时候是在1995年，那时只有25个受过训练者成为新的官员。 1998年，中央情报局局长说服中央情报局和国会，批准了一个长期的重建计划，一 个新兵需经过5 年到7 年的培训和语言学习工作经验，然后才能合格。 分析中央情报局的情报理事会保留着战时大学的原本特点。其中的男士和女士 都倾向于通过发表作品的数量和质量来判断对方（这里指的是机密作品）。除了自 己的同行，他们还向决策者们征求批准和指导。在20世纪90年代和今天，具有特殊 价值的分析作品将被录入其中一份机密日报——高级行政人员的情报简报——或更 好的，被选入《总统每日简报》。 中央情报局的建立是为了进行冷战。它稳定地集中在一个或两个主要的敌手上， 数十年都一样，从而至少产生一个积极的效果：它创造了一种环境，身在其中的管 理人员和分析人员在基础研究上能安全地投入时间和资源，并且是详细地和经过沉 思地进行研究。结果可能不会很快，但当他们写了他们的评估时，即使是简短的评 估，他们也能根基于对问题的深入了解。 但冷战结束后，这些投资不可能轻易地被再分配到新的敌手上。文化的影响更 加深远。在一个更具有流动性的国际环境中，目标和利益变幻不定，情报管理人员 不再感到他们能够为长期积累情报资本而承担这种有耐心的战略方法。具有各种版 本的书籍和文章的大学文化让位给了新闻编辑文化。 在20世纪90年代，全天候的新闻报道和互联网的出现增加了分析员的压力，他 们要快速地将新鲜的报道传递给决策者，还要尽量增加背景知识或补充决策者们正 从媒体获知的消息。对全部信息来源和战略进行分析所具有的弱点被海军上将大卫· 耶利米领导的小组和1999年唐纳德·拉姆斯菲尔德领导的小组明确指了出来，前者 批评了情报机构没能预测到1998年印度和巴基斯坦进行的核武器试验；后者讨论了 情报机构在估测弹道导弹对美国的威胁的能力上的局限。两份报告均注意到重点任 务太多而致精力分散、战略分析的技术水平的下滑以及安全规则阻止了信息的适当 共享。冷战的另一项技巧是对突袭作出警告的一套巧妙的方法，但是这些技巧都在 分析新的危险（诸如恐怖主义）中萎缩了。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录