执法系统内的适应与不适应（1） 法律程序是应对一种新型的恐怖主义的早期表现的首要方式。我们对美国处理 该类事件能力的回顾也因此从国家的庞大复杂的执法机构开始。 司法部和联邦调查局 在联邦范围内，许多执法活动集中在司法部。对于反恐怖主义，司法部之下的 主要机构是联邦调查局。美国联邦调查局并没有一般性的授权，而是在具体的行政 授权下工作。他们的大部分工作是在地方的办公室里完成的。这种地方办公室被称 为实地办公室。他们共有56个实地办公室，并且彼此独立，各自负责一定的区域。 “9 ·11”事件之前，负责的特工一般可以自由地确定本办公室的首要工作和相应 地分派人员。 实地办公室的首要工作的确定基于两方面的主要考虑：第一，联邦调查局的工 作一般是以诸如逮捕、起诉、指控、定罪的统计数字作为衡量标准。反恐怖主义和 反情报工作经常需要漫长的情报调查，也可能不会有肯定的( 或者可数的) 结果， 不利于提高职业水平。许多管理阶层的人员并没有太多的反恐经验。第二，首要任 务是由实地办公室根据当地情况确定的，其关注的问题集中在传统性犯罪上，例如， 白领犯罪以及有关毒品的犯罪和流氓犯罪。单个的实地办公室对首要工作的选择服 务于本地的重点工作，而不是国家的重点工作。 联邦调查局也在“开端性办公室”管辖制度下开展工作。为了避免重复以及可 能的冲突，美国联邦调查局指派了单独一个办公室负责整个调查工作。因为纽约实 地办公室在东非爆炸之前指控了本·拉丹，该实地办公室即成为负责调查所有本· 拉丹案件的开端性办公室，包括东非爆炸事件和后来的对美国“科尔”号军舰的袭 击事件。美国联邦调查局大部分的有关本·拉丹和“基地”的信息都归属该办公室。 纽约实地办公室与美国纽约南区司法局紧密联系，共同甄别、逮捕、指控、判处了 许多袭击和阴谋袭击的作恶者。特定的开端性办公室以外的实地办公室经常不愿意 将太多精力花费在他们没有控制权又得不到好处的事件上。 联邦调查局对国内情报的收集肇始于20世纪30年代。随着第二次世界大战的爆 发，富兰克林·D ·罗斯福总统命令美国联邦调查局局长J ·埃德加·胡佛调查外 国的和外国支持的颠覆活动，例如，由共产党人、纳粹分子和日本人支持的活动。 胡佛便把对可能的间谍行为、蓄意破坏行为或者颠覆行为的调查职责加给实地办公 室。第二次世界大战后，国外情报职责分派给了新成立的中央情报局。胡佛守护着 联邦调查局的国内情报调查职责，以防被对手抢走。胡佛认为他只应对总统负责。 美国联邦调查局的国内情报活动一直在发展壮大。在20世纪60年代，美国联邦调查 局得到了美国中央情报局和军事情报处的重要援助。这种援助的法律根据是可疑的。 多年的履行国内情报局调查的职责突然间在20世纪70年代结束了。1972年，在 胡佛死后两年，国会和新闻媒体对尼克松政府的“水门丑闻”开展的调查，扩展为 由切奇和派克委员会对国外和国内情报的一般性调查。他们揭露了国内的情报活动， 其中包括了一个秘密行动计划，该计划针对的是国内组织，从1956～1971年一直在 实施，最后甚至针对国内的持异议者。联邦调查局曾经侦查了许许多多的政治人物， 特别是胡佛想毁损其名誉的人（尤其是牧师马丁·路德金·Jr先生），并曾经授权 非法窃听和监视。这种震惊在公众的民意测验中被登记下来，其中高度赞成美国联 邦调查局的美国人的比例从84％降到了37％。美国联邦调查局的国内情报部门被解 散了。 1976年，司法部长爱德华·利瓦伊采用国内安全方针来规制美国的情报收集工 作，并且偏离了更严格规制的要求。1983年，司法部长威廉·弗兰奇·史密斯修改 了利瓦伊的方针，鼓励对潜在的恐怖主义进行更仔细的调查。他也放松了对调查授 权的控制原则和期限。当然，他的方针同利瓦伊的相同，考虑到了“恐怖主义”嫌 疑的现实性，正如“蓄意颠覆活动”的嫌疑一样，能够导致将个人作为调查的目标， 且更多是因为他们的信仰而不是他们的行为。史密斯的方针也考虑到了潜在的恐怖 分子经常是极端主义宗教组织成员的现实性，以及对恐怖主义的调查可能跨越独立 的国家和教派的界限的现实性。 1986年，国会授权联邦调查局调查发生在境外的针对美国的恐怖主义袭击。3 年过后，国会又授权联邦调查局不经所在国允许而在国外实施逮捕行动。同时，由 副总统乔治·H ·W ·布什领导的一个特遣队同意了由中央情报局局长威廉·凯西 提出的观点——设立一个反恐中心，在该中心，联邦调查局、中央情报局和其他组 织能在针对国际恐怖主义的事务上共同工作。虽然明确它是中央情报局的一个机构， 但由美国联邦调查局派官员到该中心工作，并领导帮助抓捕美国被通缉人员接受审 判。 联邦调查局的反恐力量在泛美第103 次航班事件中展现得最为淋漓尽致，该航 班在1988年12月从伦敦飞往纽约途中，在苏格兰的洛克比发生爆炸，造成270 人死 亡。证据起初指向叙利亚政府，后来指向伊朗。反恐中心保留对此袭击事件肇事者 的判断。同时，联邦调查局的专业人员和英国安全机构一起收集和分析了客机的分 散的碎片。1991年，在反恐中心的帮助下，他们证实了一个小的碎片是定时炸弹的 一部分——对专业人员而言，如同是不可能相同的DNA ，这是一个利比亚的装置。 连同其他证据，联邦调查局确认该事件是利比亚政府所为。最后，利比亚承认了它 的责任。泛美第103 次航班成了警惕对恐怖主义行为作草率判断的事例。它也再次 表明联邦调查局是如何开展调查，保持非凡的调查能力和取得调查成功的。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录