组织美国的国内防御（1） 联邦调查局的未来角色 我们已经对建立一个新的致力于收集国内情报的政府机构的提议作了考虑。虽 然这个类比很没有说服力，但是一些人仍然把这个提议称做美国的“MI5 ”（英国 的军情5 处MI5 相当于美国的联邦调查局）。实际上英国安全机构是一个相对来讲 在小范围内适用的政府机构。而提议设立的机构则综合了美国政府分派给恐怖威胁 综合中心、中央情报局、联邦调查局和国土安全局的任务。 联邦调查局的令人忧虑之处在于其长期以来重视刑事司法使命，而忽视国家安 全使命。之所以出现这种结果，一部分原因是由于国家要求联邦调查局在刑事案件 上提供帮助。有评论说联邦调查局过分热衷于20世纪70年代已经公开的情报调查。 这种评论是公正的。20世纪80年代、90年代，情况发生了改变：尽管联邦调查局十 分积极地参与反谍报活动，并且在对在美国境内猖狂作乱的国外恐怖分子组织的调 查活动中处于领头羊的地位，公众仍认为联邦调查局对反恐工作不够重视。 我们并不建议创建新的国内情报机构。如果我们所提出的其他建议被采纳的话， 建立新的国内情报机构就没有必要。这些其他建议包括：建立强大的属于国家反恐 中心一部分的国家情报中心，以此对国内外的反恐谍报工作进行监督，同时设立国 家情报局长的职位来负责制定和执行信息收集、加工和报告的标准。 在我们建议的机制下，联邦调查局的职能集中了，但是仍很重要。联邦调查局 确实需要对其内部的几千名特工和其他雇员进行指导，让他们收集美国城镇的情报 ：采访线人，进行调查和检索，跟踪目标，与地方官员合作，对上述工作的细节问 题加以特别注意，并注意使自己的行为合法。基于此，联邦调查局在美国宪法和其 他互不相同的法律、法规约束下在国内所开展的工作与中央情报局行动官员在国外 的工作是等同的。 创建一个新的国内情报机构还存在其他缺陷： ●联邦调查局习惯于在法律范围内实施敏感的情报收集行动。如果在司法部之 外存在一个新的国内情报机构，从来就不容易的合法监督过程就可能变得更加艰难。 公民自由权的滥用可能会招致殃及必要情报的收集的不利后果。 ●创建一个新的国内情报机构将会分散目前在外部威胁势力仍很猖獗的情况下， 对反恐工作负大部分责任的官员的注意力。把一个新的机构安置于肩负反恐重任的 联邦机构群体中，将会使现有的信息共享问题雪上加霜。 ●一个新的国内情报机构对人力、物力资源均有所求。联邦调查局已经拥有28,000 名员工；56个实地考察办事处；400 个卫星定位系统办事处和47个合法随从人员办 事处；一个实验室、一个行动中心和一个培训机构; 一个关于现有线人、共同被告 和其他信息来源途径的网络；以及与国家和地方执法、中央情报局、外交情报处和 执法机构之间所建立的关系。 ●美国的反恐调查活动迅速演变为对涉及违反刑法和其他可能的执法行为的调 查。联邦调查局既可以让其特工主管刑事案件，也可以让其特工从事涉及国际恐怖 主义目标的情报调查，因此对付一个恐怖嫌疑犯的全部调查工具可以考虑在一个政 府机构中同时使用。“9 ·11”事件之前存在于情报和执法行为之间的“壁垒”已 经消除，由此为联邦调查局内部的合作行为提供了新的机遇。 ●反恐调查经常与其他刑事调查重叠，如洗钱活动或违禁品的走私活动。在这 方面，将反恐调查工作与刑事工作加以紧密结合是十分有益的。 我们建议将美国国内的反恐谍报工作留给联邦调查局去做，是建立在以下评价 的基础上的：联邦调查局全力以赴使变化习以为常，能够胜任工作。正如我们在第 三章提到的一样，特工在追踪细节问题、不厌其烦地东奔西走、加班加点以对事实 进行思考的过程中所表现出来的坚强意志给我们留下了十分深刻的印象。我们在报 告中已经显示了特工在凤凰城、明尼阿波利斯和纽约在坚持进行调查活动时是如何 表现出主动精神的。 从事这一领域工作的联邦调查局特工和情报分析员必须获得长期的支持和丰富 的资源，以成为更强大的谍报官员。他们需要从收买线人和利用比通常传统的刑事 调查活动更多的渠道来收集和传播信息的活动中获得奖励。联邦调查局雇员需要对 以前联邦调查局从未使用过的手段中学到的东西进行汇报和分析。 在罗伯特·米勒局长的领导下，联邦调查局在提高情报能力方面已经取得了显 著的进展。现在，联邦调查局下设有一个情报办公室，由联邦调查局的高层管理人 员进行监督。在实地进行工作的情报小组是从所有在实地进行工作的办公室中产生 出来的。在实地进行工作的办公室将联邦调查局的工作重点放在将情报付诸实施上。 联邦调查局在改进内部信息技术系统以及加强与其他情报机构的联系和信息共享上 取得了进展。 米勒局长也认识到联邦调查局的改革远未结束。他已经圈定了几个可能需要增 加措施的领域。具体来说，他已经认识到联邦调查局需要从更广泛的候选人中招募 人员，也已经认识到从事国家安全事务的特工和情报分析员需要进行专业培训，以 及认识到特工在掌握了一般基础知识之后还要按计划进行专业化分工。联邦调查局 为特工设计职业方向，使他们在反恐/ 反谍报、计算机犯罪、刑事侦查或谍报工作 领域成为专业人才。联邦调查局确立了一个使特工成为情报官员的资格认证计划。 这个资格证是由联邦调查局特工晋升至联邦调查局高层人士的必备前提条件。新的 与谍报有关的课题的培训计划已经被制定了出来。 联邦调查局局长已建议创建一个情报理事会，作为联邦调查局谍报计划的深入 改良成果。这个理事会将包括情报策划和政策这一部分以及对情报分析员、语言学 家的指导这一部分。 我们想确认的是，联邦调查局向防御性的反恐姿态的转变更趋全面制度化，以 便联邦调查局在米勒任期结束之后仍然得以存在。我们发现，在过去，联邦调查局 曾经宣称想在机构内部实行改革和重组以把注意力集中于跨国安全威胁之上，但这 一计划却夭折了——未能在整个机构范围内实现必要的制度和理念上的变革。我们 想确认这种情况不会再发生了。除了已发现收到联邦调查局局长关于反恐是头等需 要优先考虑的事情的明确指令以外，在“9 ·11”事件发生两年后，我们也发现了 在反恐领域所宣扬的改革和现实之间的差距。我们担心在实地进行工作的办公室是 否仍然能分派人力、物力资源与国家安全使命相分离的地方事务。这种体制可以重 新把关注焦点集中于比国家安全需求的重要性更低的刑事案件之上。 应天故事汇(gsh.yzqz.cn) 下一章　回目录