首页 -> 2005年第12期
高中名校办民校政策分析
作者：佚名
２．高中名校办民校的产权不明
名校办民校是由公办学校利用无形资产和私人或社会组织的投资联合举办的。公办学校的无形资产的国家终极所有权性质决定名校办民校的产权行使要受到国家的监督，是一种受限的产权制度，或者说高中名校办民校的产权具有有限排他性。在我国教育法制法规建设还不完善的情况下，私人资产与国有资产联合举办的名校办民校还存在许多问题，主要表现在高中名校办民校的产权关系不清，产权主体的责任不明。
首先，无论从产权主体、产权结构的角度还是权责划分的角度来讲，高中民办民校的产权关系都比国有国营的纯公立学校和私有私营的纯私立学校的更为复杂。高中名校办民校产权最大的特色是学校财产包括原公办高中的国有无形教育资产和经营者筹资投入所形成的非国有资产，这些学校财产是作为一个整体被使用的。高中名校办民校自成立之日起就拥有学校的法人财产权，客观上要求学校独立支配学校的教育教学资源，并拥有收益权。但是高中名校办民校的多元投资主体——政府、政府委托的代理人公办高中、个人或社会组织，事实上都不愿意放弃对学校产权的占有和使用以及转让权、控制权。这样，就容易导致高中名校办民校的投资主体的权责关系不清，表现在利用公办学校的品牌优势和民办学校的高收费政策获得巨大的经济利益，各权利主体都来享用收益，而公共教育的责任、国有资产的流失却没有相应的主体来负责。
其次，高中名校办民校的国有资产很难保值和不流失。要保证高中名校办民校的国有无形资产的保值和增值，需要建立完善的原公办高中国有资产评估、监督制度，保证国有资产的保值、增值。但在现实中，很少原公办高中在开办民办学校前对国有资产的无形资产进行评估，也没有建立相应的制度保证国有资产不流失。这也由于学校无形的品牌价值的货币化核算，即价值评估比较困难，它需要投入大量人力、物力和资金，社会成本不容忽视。当产权的交易成本超过产权的收益成本，部分产权趋向于不界定。所以，事先未对国有资产进行登记评估，随着办学时间的增长，日后就无法从产权的角度区分国有资产与承办者投入形成的资产，从而导致高中名校办民校的国家与民间投资主体之间的权责界限不清的矛盾和纠纷，引起国有资产流失。甚至有部分承办者为了避免出现这方面问题，不愿对学校固定资产进行投资或挪用学校资产，从而影响学校的发展。
最后，产权主体之间权责不清还突出表现在政府与学校不明确的管理关系方面。政府作为名校办民校的产权主体之一，拥有学校无形财产的最终所有权，但这不意味着政府要像对待公立学校那样插手学校具体的经营与管理事务，而应从宏观上给予指导与监督，并确保国有资产不流失。然而现实中，政府依然不肯或是不习惯对戴着“国”字帽的名校办民校放权，导致政府与学校之间的管理关系混乱，学校的所有权、经营权与管理权不能真正实现分离。相反，名校办民校实行经费自筹、收取学费，很容易让人怀疑政府部门的改革就是为了推卸教育责任，从而引起公众不满，使名校办民校失去群众基础。
三、发展高中阶段教育的政策建议
１．规范高中名校办民校的办学行为
公办高中的无形资产是全民所有的，但是名校办民校却利用这部分有价资源为部分人服务，并且这部分资产的收益权也被投资者和公办学校所有，所以其国有资产的性质已经改变，造成国有资产的流失。因此，高中名校办民校不能简单依据《民办教育促进法》办学，否则只能造成教育不公平以及国有资产的浪费。笔者认为，规范名校办民校的办学方向，是名校办民校依法办学的前提。高中名校办民校作为试验性的过渡状态，不易长期大量存在，甚至固定化，而应统筹规划，尽早纳入法规化轨道。可选择的方案大体有两种：１．在改善政府对学校的宏观管理，真正扩大公办学校办学自主权，规范学校内部管理体制和收费制度后，将一部分名校办民校重新纳入政府管理的轨道，包括并入其他公办学校或调整为其他类型的公办学校。停止以民办学校高收费方式筹措办学经费的改革，在政府提供办学经费和遵守公办学校收费制度的条件下，成为在内部管理体制和教育改革方面的试验学校。２．脱离公办高中，彻底变为独立的民办学校。条件是：在清产核资的基础上，在全部国有资产（包括有形的和无形的资产）经过国家有关部门的评估认定，确保国有资产保值或增值的条件下，让售给民办学校，或部分让售、部分出租给民办学校；学校需依法申请民办学校的设立和非营利性法人登记，校产为非营利性法人所有；学校不再享受国家公办学校的优惠政策，按照民办教育法规办学。只有经过上述的规范，高中名校办民校才能成为独立办学的法制形态，才能存在于公平的教育市场中。
２．明确政府在高中阶段教育中的责任
首先，政府应加大对高中阶段教育的财政投入。近年来，我国的教育投入虽然在稳步增加，但仍然不能满足教育发展的需要。教育投入不足的问题仍将长期困扰并严重制约我国教育的发展。特别是我国教育发展的整体战略基本上还是优先发展义务教育，重点发展高等教育，政府对高中阶段教育投入一直处于低水平，已难以保证高中阶段教育进一步发展的需要。因此，政府要合理分配在三级教育之间的教育经费投入的比例，缩减对高等教育的财政性投入，加速高等教育投入的市场化，在增加政府对义务教育投入比例的同时，合理增加政府对高中教育投入的比例，确保高中阶段教育的基本投入。
其次，政府还应加强对弱势群体的关注力度和保障制度，缩小高中阶段教育的差距。关心弱势群体是现代政府的基本、主要的职能。在历史已经造就的教育资源分配严重失衡的情况下，政府要加强对弱势群体的投资倾斜力度和补偿性的措施，通过建立财政转移支付制度，加强对贫困地区高中阶段教育的投入，提高薄弱学校的办学水平，缩小高中阶段教育的区域、校际间的差距，保证高中教育的相对均衡发展。
最后，政府要加强对高中阶段教育的办学体制和投资体制的法制监督力度。市场经济体制下的社会是法制社会，教育体制改革需要用法律手段来维护和保障，这在发达国家和发展中国家已经是行之有效的经验。实践和经验表明，政策法规因素对学校的生存和发展至关重要，依法治校是民主办学的保证。当前，高中阶段教育存在的许多问题，反映出我国教育法制建设在某些方面还不是很完善。因此，改善我国现行教育法律法规的原则性强、操作性差的不足，加强教育法制法规建设，从而在法律制度上保证高中阶段教育的办学体制和投资体制的规范化，使我国的高中阶段教育“有法可依”。同时，还要加强政府、社会和公民个人对教育法律法规执行情况的监督，建立严密可行的教育法制监督体系，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，从而使我国高中阶段教育走上依法治教之路。
３．发展高中民办教育，增加高中优质教育供给
当前，我国民办高中的发展还比较缓慢，在教育体系结构中所占的比例较小，而且还存在一些问题制约民办高中的发展。因此，要发展民办高中，首先必须转变观念，正确认识民办高中发展的意义，最大限度地挖掘、利用可利用的资金、资源，使之成为现实的教育资源，扩大高中教育规模。各级地方政府需要进一步解放思想，实行更加开放的政策，鼓励和支持民办教育的发展，确立民办高中在省级教育体系中应有的地位。其次，进一步完善与民办高中相关的法制建设，构建有利于我国民办高中发展的法制环境和舆论环境。在法律法规的基础上，地方政府在具体制定相关政策时，更强调民办高中办学的灵活性、教育竞争的公平性，在收费标准、教师流动和办学模式等问题上，强调发挥市场的调节作用，为民办高中发展扫除体制性障碍。最后，政府要引导和监督民办教育走“以质量求生存，以特色求发展”的道路，利用民办学校特有的优势和条件，提高民办学校的教育教学质量。民办学校要突破狭隘的传统教育教学质量观，在特色办学和个性化办学上下功夫，树立大教育质量观，以此获得竞争优势和市场。此外，建立民办学校的现代化管理体制和运行机制也是学校生存和发展的基础。
参考文献
［１］ 张文．把公办学校举办民办学校纳入法制轨道．人民教育，２００４（９）．
［２］ 胡卫主编．民办教育的发展与规范．北京：教育科学出版社，２０００．
［３］ 吴华，徐正福，徐晓东．民办学校产权模式新视角——椒江“教育股份制”实践价值的再认识．教育研究，２００４（１２）．
［４］ 谈松华．民办教育的发展模式与制度选择．教育研究，２００３（１０）．
［５］ 张国华．“国有民办二级学院”办学体制质疑．教育发展研究，２００２（３）．
［６］ 冯建军．私立、民办学校的概念、类型与特色．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｄｕ．ｃｎ／２００１０９０７３００５４１．ｓｈｔｍｌ．
［７］ 周济．建名牌民办校灭公办学校择校风．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｄｕ．ｃｎ／２００４０３２６／３１０２３２３．ｓｈｔｍｌ．
［８］ 杨晓霞，吴开俊．公立学校转制之产权关系研究．教育导刊．
［９］ 胡赤弟．民办学校的性质与产权界定．宁波大学学报（教育科学版），２００３（１２）．
［１０］ 文东茅．论民办学校的产权与控制权．清华大学教育研究，２００３（２）．
［１１］ 宁本涛．学校产权经营的功能及其限度．教育发展研究，２００５（２）．
［１２］ 翁文艳．教育公平与学校选择制度．北京：北京师范大学出版社，２００３．
［１３］ 胡卫平，丰向日，朱晓民．山西省民办普通高中现状调查报告（下）——问题与建议．教育理论与实践，２００４（５）．
［１４］ 韩民，张力．《民办教育促进法》颁布实施的意义及其政策课题．教育研究，２００４（４）．
[1]