首页 -> 2008年第4期
我国义务教育平等权保护存在的问题与解决策略
作者：葛明荣 陈 朋
一、我国义务教育平等权保护的现状
１986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，各级政府依法实施九年义务教育并取得了显著的成绩。据统计，１998年全国小学适龄儿童入学率已达98．9％，小学毕业生升入初中阶段（含普通初中和职业中学）的比例已达94．3％，初中阶段入学率达87．5％。占全国人口90％的地区普及了初等义务教育，73％的地区普及了初中阶段义务教育。［2］但在辉煌成就的背后我们仍不能忽视现实中存在的城乡之间、区域之间、同一地区的不同学校之间发展的不均衡现象，这在某种程度上侵害了农村地区、中西部地区和薄弱学校中儿童的义务教育平等权。
１．城乡之间：农村儿童的义务教育平等权受到侵害
城乡之间因教育资源的不平等分配所造成的在校生人均教育经费的差距，在相当程度上影响到了教育质量问题。就全国范围而言，１993年，城市小学生的人均经费为476．１元，农村为250．4元；城市初中生的人均经费为94１．7元，农村为472．8元。差距分别为１．9倍和2倍。到１9９9年，两者的差距都扩大到3．１倍［3］，这种不平等的分配使农村儿童的义务教育平等权在某种程度上受到侵害。
2．区域之间：中西部地区儿童的义务教育平等权受到侵害
１９98年，小学年生均经费最高的上海是最低的河南的9．7倍，初中年生均经费第二位的上海是最低的贵州的6．8倍；又如在生均固定资产价值方面，小学最高的北京是最低的贵州的5．9倍，初中最高的北京是最低的贵州的3．3倍［3］。地区间教育资源配置的严重不均直接导致东部发达地区与中西部地区的义务教育在师资队伍、办学条件方面的巨大差距，使得后者的义务教育质量远远落后于前者，从而使中西部地区儿童的义务教育平等权在某种程度上受到侵害。
3．同一地区的不同学校之间：普通学校就学的儿童义务教育平等权受到侵害
同一地区内一些高水平的重点中小学无论在办学条件还是在教育质量上都远远超过其他学校，当许多普通学校仍在为生存发愁时，这些学校已经开始向现代化学校的目标迈进。学校之间的巨大差距，使学生和家长对这些重点学校趋之若鹜，从而产生了严重的择校问题。重点中小学以金钱作为选拔学生的依据，长时间、大范围存在的择校，减少了一般居民子女低成本接受优质教育的机会。低收入家庭的子女因交不起择校费而无法享受优质的义务教育，这就在某种程度上侵害了他们的义务教育平等权。
二、我国义务教育平等权保护存在的问题
１．现行农村义务教育体制弊端重重
（１）地方负责，分级管理存在的问题。现行农村义务教育体制始于１985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，其中明确规定：基础教育实行地方负责，分级管理。《义务教育法》及其相关法规中一直对各级政府投入责任没有明确规定，并且各级政府事权和财权极不一致。上世纪80年代，我国实行管理体制改革，事权层层下放，省里下放给市里，市里下放给县里，县里下放给乡里。90年代财政体制改革则是财权上收。中央财政收入从原来的１１％上升到现在的接近60％，县乡财政则处于困难的地步［4］。这就造成了各级政府事权和财权的不一致：管事的没有钱，有钱的不管事，从而为义务教育的非均衡发展埋下了隐患。
（2）多渠道筹措经费存在的问题。１986年颁布的《义务教育法》规定，义务教育多渠道筹措经费，依靠人民办教育。当时正值改革开放之初，政府财力严重不足，广大农村义务教育事业的发展主要依靠农民的支持。二十多年来，通过教育费附加、集资捐资办学，筹措了数以千亿计的经费，维持了中国义务教育尤其是农村义务教育的快速发展。不过这是以加重农民的负担为代价换来的，并且这一问题逐渐暴露出来。国家出台政策为农民减负，农村税费改革停止了教育集资和征收教育费附加后，使农村教育经费供需矛盾更加突出。
（3）体制改革后存在的问题。200１年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出，实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，这是在原有体制基础上适应国情的调整。如今，“以县为主”的体制也遇到了严重的挑战，除少数经济富裕的地方以外，由于县财政拮据，“以县为主”成为多数地区的包袱。把发展义务教育所需资金交给地方政府筹措，实际上默许了经济发展不平衡这种客观差异对义务教育的不利影响和制约，其结果只能是义务教育的发展取决于本地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收入状况。由于各地区的经济发展是不平衡的，总存在着一定的甚至是比较悬殊的差距，在这种体制下，不可避免的是义务教育陷入非均衡发展状况之中。我国义务教育发展过程中长期存在的严重的城乡差距和地区之间的不平衡，实际上是现行义务教育体制实施的必然结果，从而侵害了农村地区儿童的义务教育平等权。
2．义务教育转移支付制度不规范
（１）对教育转移支付规定不明确。为了平衡城乡之间、地区之间义务教育发展的巨大差距，我国政府采取了转移支付制度以减少差距促进平等。但现行的教育政策法规中对教育转移支付规定不明确，造成实际操作中出现的转移支付力度不够、不规范、不透明、不到位等现象，远远没有达到预期的目的。
（2）转移支付资金不足。我国现行的义务教育财政转移支付制度专项转移支付数额较少，中央对地方只有“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，仅为义务教育总支出的１％左右［5］。省、地两级政府的义务教育专项拨款各地不尽相同，但总量都不大，基层对经费不足的呼声仍然很高。中西部地区发展义务教育的资金缺口远远大于现行转移支付制度下划拨的资金。
（3）转移支付资金被侵占。有些地方政府存在着轻视教育，把教育的发展放在比较次要的地位上的倾向。财政支出的安排一般总是先保经济建设后考虑文教事业，先保自身行政开支再考虑教育经费与教师工资。在整个财政支出安排上，地方政府对经济建设和行政经费的支出往往具有扩张的倾向［5］。由于缺乏监督，在财政紧张的情况下，地方政府甚至会通过挤占、挪用或截留教育转移支付来满足这两类支出的需要。
3．非均衡发展造成学校间的巨大差距
（１）强烈竞争性违背义务教育的性质和宗旨。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区内、区域内学校之间差距的拉大，甚至是人为地制造差距，造成了一大批基础薄弱的“差校”。重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学。这种把学校、学生分为不同等级，使多数儿童的利益受损的强烈竞争性的教育，是违背义务教育的性质和宗旨的。
（2）教育失衡导致教育机会不平等。重点学校与普通学校的差别，也造成了部分重点学校生源过剩，大量扩招，高价收费，资金大量浪费，教育质量难有保障。而普通学校却生源缺乏，教育经费紧张，甚至连维持学校正常教学的开支都困难。这些因素产生的直接后果是：很大数量的青少年享受的义务教育机会是不平等的。
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