首页 -> 2007年第2期
教育市场化、校本管理与特许学校
作者：董建梅
一、特许学校的思想先河——教育市场化浪潮
美国是一个市场化程度极高的国家。然而长期以来美国基础教育却一直是个例外，其基础教育制度基本上是计划性的，以公共教育为主。由于公立学校系统内部长期缺乏有效竞争机制等，造成了学校学业水平和管理效率低下，学校问题严重。就连前教育部长威廉·Ｊ·贝内特也不得不承认，“我们有10万所中、小学，这一庞大的体系会产生一种难以克服的官僚主义的惯性”。针对公立教育系统的弊病，一些经济学家提出了教育市场化构想，主张将市场竞争机制引入学校系统，激活公立学校僵化的办学和管理体制，迫使其采取措施提高教育教学质量。
美国当代著名经济学家、芝加哥大学荣誉教授、1976年诺贝尔奖获得者弥尔顿·弗里德曼教授是教育市场化改革的积极推崇者，也是新自由主义经济学派的代表。他认为，管理最少的国家最能保护私有制和促进社会发展，并主张物品和服务的提供通过市场来进行是最佳选择，在那些公共服务的领域如福利、教育，也必须模拟市场的机制。在《政府在教育中的作用》一文中，他分析了公立学校恶化的根源——政府的集权和垄断。正是由于政府对公共教育制度的长期垄断，造成了学校系统内部缺乏必要的竞争。效率低下、资源浪费，要改变这种状况，必须打破政府的垄断。他认为，“政府的主要作用是通过强化合同、防止强迫、保证市场自由，以此来维持游戏规则”。也就是说，政府应该像要求饭馆保证最低卫生标准那样来保证公共教育的运营。政府虽然应该资助和承担教育的国家责任，但并不一定要由政府直接提供这种教育，政府之外的个人、团体或企业也可以开办公立学校，打破公立学校制度的国家垄断。据此他提出了凭单计划，凭单计划体现的原则正好同退伍军人领取教育津贴原则一样，也应允许家长在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单，不论学校是公立的还是私立的。这样不仅给了家长较多的选择机会，也使得学校之间（包括公立的与私立的学校）展开竞争，实现达尔文式的优胜劣汰的竞争结果。此后弗里德曼就一直致力于他的教育思想的实践。1986年，他还亲自参加了在加利福尼亚州举行的关于“公共教育私营化”的公开辩论，主张要用市场的方法来改进公共教育。2002年他再次撰文呼吁：通过大规模引进市场竞争机制，就像在经济领域和社会生活中所产生的进步那样，学校凭单可以把中小学教育从19世纪推向21世纪。
奥地利经济学家哈耶克——新自由主义的另一代言人，认为竞争是最强有力的工具之一。在肯定了洪堡提倡的国家教育制度是普鲁士经济得以迅速崛起并发展的主要原因之后，他说：“然而，人们仍有理由追问，此种成功难道不是以一种极高的代价而获得的吗？”这种代价就是由于受到了高度集权化的且由政府支配的教育制度的控制而失去了个人人格多样化的欲求。因此，“我们必须牢记，正是政府提供教育这种制度产生了诸如在美国发生的隔离黑人这类令人棘手的问题——在政府控制了文化传播的主要工具的地方，注定会产生这类颇为棘手的种族的或宗教的少数派问题，……特定群体支配教育这种可能性的存在，应足以警告我们：将整个教育制度置于国家管理或指导下，切切实实地隐含着种种危险。”此外，他不仅认同弥尔顿·弗里德曼的教育凭单思想，而且认为，“对于绝大多数人的教育而言，……完全由私人致力于教育组织和教育管理……是完全有可能的”。可见，哈耶克极力反对政府在教育中的管理者和提供者角色，与弗里德曼相比，他的思想似乎更为激进。在教育和市场的关系上，他认为市场是教育活动的基础和依据，教育领域应引入竞争的原则，不必通过教育手段对学生进行选拔，对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过程。在谈到多高程度的教育应当由公共费用支付，由谁来获得受较高程度的教育时，他认为这完全应由市场来决定。他说：“如果那种试图增加接受高等教育的精英人数的做法以政府管理教育为依托，那么这种做法在一个实行民主制度的国家中显然是不可能的，而且应当由权力当局来决定谁可以获致此种教育的做法，也是不可能的。”
哈耶克的思想在西方国家有着广泛的影响，与包括弥尔顿·弗里德曼在内的一些经济学家的思想一起，掀起了声势浩大的教育市场化改革浪潮。到了1990年代，“特许学校、特许专营权乃至赢利教育等等出现，无不是说明教育市场化在美国进入最难进入的公立学校体系正在取得进展。”也有学者认为，“可以说，美国公立学校‘改制’——特许学校的推行正是这种主张市场规律及‘竞争原则’政策思想的体现”。由此我们有充分的理由认为，正是这种经济学家的教育市场化主张推动着人们教育观念的改变，从而开了特许学校的思想先河。
二、特许学校的管理学理论背景——校本管理思想
美国是一个典型的教育分权制国家，教育行政体制由联邦、州、地方学区和学校四个层次组成，但实际上，控制教育最明显的机构是地方学区。这些学区负责辖区内各中小学的办学方针的制定、经费分配、人员聘用和课程设置及招生分配等项工作，使得学校很难按照自己的理念运作，对家长的意见也无能为力，再加上２０世纪５０年代以来的合并学区运动，更造成了学区事务日益繁琐，致使学区管理效率低下，官僚主义严重，难以考虑各学校实际情况，引起人们强烈的不满。原先那种“让学校改变一切”的美好愿望随之转为“让我们改变学校的一切”的强烈呼声，他们呼吁上级管理层下放权力，使他们能获得对学校真正负责的权力，１９８３年教育危机报告的问世，更强化了这种要求。
校本管理，即以学校为本位的管理。《美国教育家百科全书》的解释是：“校本管理就是一种通过向学校系统下放权力以提高公立学校质量的策略。在实施校本管理的地方，应把相当大的决策范围的权力诸如经费预算、人事管理和课程设置下放给地方单位、校长、教师和家长，每个人都参与决策。”也就是说，校本管理的实施主要在于通过将决策权力层层下放至最基层单位——学校，以此达到提高教育管理效率和教育质量的目的。我们可以将校本管理的特点简单概括为“三点一线”。三点即财政自主、人事自主和课程自主，一线即共同参与决策。扩大学校管理的自主权是校本管理的核心要点，财政、人事和课程可以说是一所学校最核心的三个工作要点，这三点决定着学校的兴衰成败，也就是抓好学校工作的关键所在。但是这三方面的决策权不能唯个人是从，否则就会滋生个人集权主义。所以必须由校长、教师和家长甚至包括学生在内的各方利益代表共同参与决策，通过共同参与这条线贯穿三个要点，这就是校本管理的精髓。
校本管理这一思想一经提出，便在美国等西方国家受到重视并进行实施。“早在1989年，美国就有14个州进行了校本管理试验，到1991年，全国有千余个学区在试验着某种形式的校本管理。”然而校本管理的实施并不像人们所想象的那么理想，美国教育资源信息中心文摘上的一篇文章指出：“不仅校本管理实施形式多样，而且在实施校本管理的学区和学校，权力分配也有各种形式。例如，有的学校由教师、家长和校长组成学校委员会，共同参与资金的使用、人员的招聘和课程的设置等决策；有的学校委员会在这些决策权上仅仅听从于校长的安排；还有的学校委员会成员仅由教师组成来进行决策。”可见校本管理在实践中打了折扣和发生了变形。加利福尼亚教育学院教授汉森（E．Mark Hanson）认为，20世纪末美国出现了两种校本管理版本，“第一种是在现存的科层系统依然保留的情况下，决策权转移到地方学校层面，这些分权化的校本管理的公立学校和非校本管理的公立学校一样，还是以地方垄断的方式运作；第二种校本管理的版本是90年代初伴随着特许学校运动而产生的，特许学校将在一套完全不同于传统公立学校的理念基础上运作”。特许学校以高度的责任感换来了很大的办学自主权：自主预算权、教师聘用权、课程设置权，并强调家长的充分参与，可以免受当地学区制定的规章和制度的约束，实现了最大程度的办学自主。因此，有学者认为，“特许学校是校本管理最集中体现的学校类型”。
三、特许学校给我们的启示
１．进一步改变政府管理教育的职能，拓展学校更自主的办学空间
美国特许学校通过契约分权、互守承诺的方式，不仅使政府从行政管理中腾出手来调查研究，为制定决策作准备，在宏观上指导和监督学校工作，而且学校也获得了相当大的办学自主，从而开创了一方面政府进行宏观管理一方面学校自主发展的协调局面，这种改革理念和精神，是值得我们加以借鉴和思考的。
２．在基础教育领域合理发挥市场竞争机制的作用
美国特许学校是一种选择性学校，充当的是教育“需求者”的角色，直接面临教育市场的考验。借鉴美国特许学校经验，加强学校与社区的紧密联系，建立定期向社会发布办学成绩机制，注重学校消费者在更深层面上参与学校工作，使学校办学充分面向市场，接受市场的考验，对于我国深化基础教育改革，提高教育教学质量是必要的，也是有益的。
（参考文献本刊略）（责任编辑关燕云）