首页 -> 2006年第12期
新农村建设中农村教育系统效益提升的法制保障
作者：黄锡生 王 江
1．总量上反映的农村教育系统的效益
根据全国第五次人口普查，我国农村劳动力人口(15～64岁)人均受教育年限为7．33年，比城市低2．87年；15～64岁农村劳动力人口中具有小学及以下受教育水平的占47．62％，文盲人口占8．74％；农村劳动力中具有高中及以上受教育水平的人口比例只有8．46％，比城市低了35个百分点；农村劳动力中具有大专以上受教育水平的比例不足1个百分点，比城市低13个百分点。具体数据见表1。
2．质量上体现的农村教育系统的效益
农村教育系统中各级学校的升学率是衡量农村教育系统质量的主要指标。通过下表我们可以看到现在的情况：县镇和农村小学升普通初中的比率是93．18％，而普通初中升入高中的比率就只有28．27％。数据表明，农村各级学校的升学率相对是比较低的，尤其是初中升高中的升学率体现得很明显。由此我们可以推知，从质量上来看，我国农村教育系统效益是
二、我国农村教育系统效益低下的原因
1．农村教育系统资源的权属不清
农村教育系统的所有权和管理权、人事权和经费管理权都没有一个全国统一的模式。我国农村教育长期以来实行“地方办教育”的政策，上级教育行政主管部门对农村教育系统进行人事、行政领导和业务监管；另一方面，尽管随着近几年来的农村基层政府改革和农村税费改革的开展，地方政府对农村教育系统的影响逐步消解，但是，在农村税费改革落后地区，地方政府对农村教育系统的影响仍很大。权属不明，导致“所有者失位”，参与者参与农村教育的积极性就不高；多头领导，导致管理工作的混乱，这两个问题直接影响到我国农村教育系统的管理效益。
2．农村教育系统目标评价指标体系的偏差
农村教育近期的主要任务还是普及九年义务教育，同时承担扫除文盲、提高农村劳动力素质等功能。农村教育系统的目标评价指标就应该与这些任务相匹配。但是，我国农村教育系统的目标评价指标体系却存在偏差。对农村教育系统而言，系统的效益评价不能只考查学校的升学率，还需要综合评价这个系统功能的发挥是否充分，农村教育系统在整个教育系统中的作用是否得到充分体现等。农村学校过分注重重点初、高中的升学率，并以此为整个农村教育系统的工作重心的做法偏离农村教育系统最主要目标，也不利于真正提高农村教育系统效益。
3．后义务教育阶段的分流渠道偏差
后义务教育阶段的分流渠道偏差是指，在后义务教育阶段，学生的流向和各个流向流量与最佳值之间的差异。这个偏差越大，说明教育系统的学生分流效果越差，教育系统就没有处于最佳的状态。在后义务教育阶段的各个流向中，进入高等教育系统的流量呈现快速增长的势头，而许多农村家庭选择把子女送进高中，准备报考大学，从长远来看，这种做法是有利的。但是，从现实来看，这种做法是不“经济”的。大量的农村教育系统的学生分流进入高等教育系统，给高校带来巨大的教学压力；社会也无法提供足够适合的工作岗位给大学毕业生；中等职业技术学校生源不足，导致社会对职业技术人员的需求得不到满足。解决教育产品结构性问题，需要对教育生产结构进行调整，利用生产的决定性作用来消解产品结构性矛盾。让更多的农村教育系统的产品分流进人中等职业技术教育体系。这种分流既满足了农业人口脱离农村、土地的传统愿望，又缓解了大学的压力，而且满足了社会对专业技术人员的需求，有一举多得的效果。
4．农村教育法律规制的不足
我国长期来都重视教育立法，已制订了包括《民法通则》、《教育法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《妇女儿童权益保护法》等在内的多部法律。但是，我国农村教育法律规制仍然存在许多不足之处。农村教育，特别是农村义务教育的法律观念淡薄。挪用教育经费、拖延教育统筹等现象比较普遍；农村居民没有认识到教育权是宪法规定的公民的权利和义务，仅把接受教育看作是权利，积极履行义务的意识不强。农村教育中性别歧视现象还比较严重。农村女童接受九年义务教育的权利没有得到切实的保障。农村教育中相关法律责任追究机制欠缺，以及法律责任承担形式不足。
三、提升农村教育系统效益的法律对策
1．立法中明确农村教育资源的权属
《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”同时规定：“城市和农村建设发展规划必须包括相应的义务教育设施。”由此条来看，我国农村教育系统中属于义务教育体系内的教育资源应属于地方各级政府。但是，地方政府对行政区域内的教育资源的所有权没有真正得到实现。笔者认为，应该在《义务教育法》中明确规定地方义务教育资源的所有权归属于地方各级政府。集中地方教育的所有权、管理权于地方教育行政主管部门，避免多头管理、事权、财权、人事权分离的出现。对于农村教育系统中存在的非义务教育资源(主要是学前教育)和民办小学、初级中学等教育资源，按照《民法》的相关规定，在投资人所有权得到充分保障的前提下，接受教育行政主管部门的统一业务指导和监督。
2．在立法中明确农村教育法律责任追究机制
现行的教育法律、法规中缺少有效的教育法律责任的追究和监督机制，导致法律责任的实现非常困难。《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。明确了公民平等的受教育权。《义务教育法》第十五条规定：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令其送子女或者被监护人人学。”规定了违反本法应该由适龄儿童的父母或者监护人承担责任。《宪法》还规定：“地方各级政府有创造教育条件的责任”。《未成年人保护法》和《妇女儿童保护法》中也都有相关的规定。教育法律责任的承担形式主要有父母、监护人承担的民事责任以及政府承担的行政责任两种。笔者认为，对违反《义务教育法》的监护人的责任追究应该由地方教育行政主管部门负责，学校可以协助展开工作；对政府教育责任的追究可以纳入行政监察范畴，由监察部门和上级政府负责。通过地方行政法规和部门规章的形式，建立有效的责任追究监督和激励机制，为农村教育系统效益的提升提供软环境上的保证。
3．在立法中给予民办教育和公办教育平等的地位
农村教育有公办和民办两种。公办教育在师资、政策优惠、招生等方面都比民办教育享有更多的照顾，这种做法既不利于鼓励社会力量兴办教育，又不利于农村教育系统的整体发展。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》都给予了民办学校相当大的自主权。笔者认为，除了应该进一步研究如何切实保障民办学校的自主权外，还需要制定切实有效的措施保障公办、民办学校之间享受平等的政策待遇。放开民办教育的师资限制，废除招生工作中公办教育的优先挑选和跨区域招生的特权。为民办、公办教育创造一个平等的公平竞争的环境，让农村公办、民办教育在平等的平台上竞争，这样才能有效地促进农村教育系统效益的提升。
4．立法促进职业技术教育的发展
笔者认为，兴办职业技术教育，特别是中等职业技术教育是提高农村教育系统效益的有效措施。经过农村教育系统培养的学生，能够大规模地进入中等职业技术教育系统接受职业技能培训。这样既缓解了农村教育系统产品对普通高中、大学等教育系统的压力，又让更多的初中毕业学生接受职业技能培训、避免他们过早地进入就业市场，还能提高农村人口整体的知识和技能水平。《职业教育法》中的一些规定已经不能适应新时期社会和教育发展的要求。《职业教育法》是基础性的法律，需要各省、自治区、直辖市制定符合本行政区域情况的职业教育法实施细则，促进职业技术教育发展的法律、法规体系。
(责任编辑 付一静)