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“放小”战略在罗湖的实践
作者：朱 地
深圳国有企业管理体制的变革
朱地：深圳是我国改革开放的前沿阵地。这个城市在我国改革开放的历史中占有非常显赫的地位，甚至有人把它称为“中国改革开放的圣地”。许多重大的改革举措，都是由深圳率先实施，取得成功经验，再向全国推广的。而罗湖，又是深圳的核心地区，更是得改革风气之先。您能否先介绍一下，与内地相比，深圳国有企业的管理体制，具有哪些特点？
施佑生：在1987年以前，深圳的国有企业管理体制与内地是一样的，都是由各工业局管理企业。这种体制最大的弊端就是造成政企不分，所有者缺位，遏制、束缚了企业的生机与活力。1987年李颢任市委书记时，对整个深圳市的国有企业管理体制作出一项重大改革，就是设立投资管理公司。我在中央党校读经济学专业研究生时，从1984年开始关注、研究国有企业体制问题。1984年在人民大学开了一次国有企业体制问题的研讨会。在会上我有一个发言，提出所有者缺位的观点，认为国有企业没有所有者，所以搞厂长负责制也好，搞承包制也好，都没有所有者对经营者的约束。当时已经有所有权和经营权分离的概念了，但就是找不到所有者。搞股份制改造，实际上就是要把缺位的所有者找出来。我到了深圳以后，发现李颢同志的这个思想，与我的想法是一致的。他把政府所有的工业局、商业局，如建材局、电子局、机械局、医药管理局等等，都改成公司。然后把政府财政管理企业的这一块，分离出来，成立了投资管理公司。当时投资管理公司的职能，包括管企业资产，管企业财务，为企业提供担保等服务，但不直接生产、经营。这是一种全新的管理体制，应该说在当时是一种非常先进的管理体制，它从根本上解决了国有企业和政府之间政企不分的问题。由投资管理公司管理企业的资产，这就把政府和企业分开了。这种体制对于增强企业的活力、增强企业的自主经营起到了非常重要的作用。
朱地：当时深圳市率先成立投资管理公司，主要是解决政企不分的问题。后来，中央提出的建立现代企业制度的四项要求，其中之一也是“政企分开”。当时为什么把“政企分开”当作国有企业改革的重要突破口？
施佑生：解决政企不分的问题，一直都是国有企业改革的一个重要目标。其中有着深刻的原因。我当了企业经理后才深深体会到，国有企业决策失误，实际上多是政府决策失误，都是政府在指挥企业行为，企业没有多少自主权。包括企业中的腐败现象，也大多与政府官员有关系。在企业的一些重大腐败案件背后，如果深查，总能发现背后有政府官员在起作用。解决这个问题的根本出路，就是撤销各个工业局，成立投资管理公司。
朱地：这种投资管理公司与以往的政府机构，即各工业局，有哪些实质性的区别？
施佑生：在人、财、物的管理上都有区别。在人事权上，过去政府工业局直接任命企业的经理，调配企业内部人员，在人事上企业是不独立的。投资管理公司成立以后，企业经理的任命权由工业局转到了市委经济委员会或市委组织部，企业内部人员的任用由企业内部自主决定，投资管理公司无权干预。在财权上，原来都由工业局管，控制企业的资金调配，企业还要上交管理费。设立投资管理公司后，企业支配的财权交给了企业，投资管理公司只保留了监督权。在物权上，也交给了企业，投资公司也不能管物。投资公司只能管资本，监控财务，统计财务报表、考核企业的资产增值情况、经济效益情况等。从财务的角度来管理企业，与从产、供、销来管理企业大不一样，扩大了企业的自主权。过去有许多“婆婆”在控制企业，现在“婆婆”没了。投资管理公司只是管财务、管资本，其他方面就不能管了。当时对解放生产力，推动经济的增长，增强企业的活力，起到了很重要的作用。所以说这种体制在当时是很先进的。
朱地：当时对于这种新型的国有企业管理体制，有没有不同意见？
施佑生：对于这种管理体制，当时是有争论的。主要是因为我们这种模式与国家的财政预算制度是有一些矛盾和冲突的。国有企业按过去的管法包括内地的管法，利润一直是纳入财政预算的。深圳在设立投资管理公司以后，由地方政府的控股公司收缴利润，就不再纳入财政预算，因此有关部门对此很有意见。每年审计署来审计，都提出这个问题，认为这块利润还是要进财政预算，由财政支配。市委顶住了各方压力，每年都派人去做解释工作，再加上中央高层领导支持深圳的试验，这种管理体制就一直坚持下来了。
深圳早期的改革把企业和政府的关系理顺了，企业对政府的依赖、依附关系基本上解决了。但是还有问题，就是在投资管理公司这个层面上，改革还不彻底。这种投资管理公司还有很浓厚的行政色彩。它并没有解决企业内部的管理决策机制。到了1991年前后，在深圳市证券市场出现以后，这种体制的一些毛病就越发暴露出来了，需要进一步改革。一是从企业这个角度看，这种体制比较彻底地解决了政企不分的问题，但并没有解决企业内部的经营机制问题，还是厂长、经理负责制。扩大了企业自主权以后，企业有没有能力行使这种自主权？有什么制度保证正确行使这种自主权？这个问题没有解决。1990年深圳实验董事会制度，选了八家企业。我一到深圳，就参加调查，发现当时试点的董事会制度也没有彻底解决这个问题，反而搞成两个不同的中心，到底谁对企业的资产、经营负责，不明确，引起董事长和总经理两人之间的冲突。当时的企业，董事长和总经理都由组织部任命，完全靠董事长和总经理两个人的觉悟在合作，也没有一个规范的董事会共同决策、监督。在八家试点企业中，只有一家合作得较好，其他七家都有冲突。而且这些矛盾冲突往往并不是关系到生产经营，而是因为自身的利益问题。二是当时所设立的投资管理公司，还具有许多方面的行政管理职能，企业的一些与资产处置有关的、与考核指标有关的生产经营决策还要由它批准。改革的不彻底性不仅仍然在一定程度上束缚着企业，在财务上、在资产处置上，企业权利是不充分的；而且在行政管理水平上，并没有大的突破与提高，投资管理公司的审批与过去工业局的审批是“换汤不换药”，难以保证这种审批的科学性。我到投资管理公司后，曾与一些同志争论道：你说原来的工业局管不好，你怎么能证明你能够管好？你现在的管理和过去完全一样嘛，并没有什么制度创新。企业卖一批闲置设备，需要报你审批，你根据什么批准他卖还是不准卖？没有一个标准嘛。所以这种管理方面的浓厚行政色彩，同样是对于企业发展的束缚。三是在股票市场出现以后，投资管理公司把自己的管理职能和经营职能混在了一起，影响了透明度和公正性。一方面，一批国有企业经过股份制改造上市了，投资管理公司具有了股票管理的职能，审批一些公司股票的流通；另一方面，投资管理公司又是股东，拥有下属上市公司的股票，实际上又具有股票经营的职能，实际上就是资本经营，当然那时还没有提出资本经营这个概念。持有股票实际上是资本经营，同时又审批、管理，两个职能混在一起，证券市场就无法发展。当时投资管理公司没有把部门利益置之度外，没有进一步改革的动力。这样一来，企业有意见，认为企业自主权不够；政府部门如体制改革办公室等也有意见，认为投资管理公司的权利太大。矛盾就突出了。
1992年4、5月间，时任市投资管理公司总经理的李德成带我们到北京去汇报工作，我们到了国家体改委副主任洪虎的办公室。当时已近中午，他招待我们吃盒饭。李德成向他汇报了深圳市国有企业管理体制改革的实践。洪虎充分肯定了深圳的做法，并且敏锐地发现了这种体制还存在问题。他说：你们这个方向是对的，第一步是政企分开；但你们还是一个政企不分的机构，政企不分还要带来许多问题。下一步还要继续改革，要把投资管理公司中的政府职能分离出来，企业和政府之间就通过你们投资管理公司作为纽带建立一种关系，这样改革才能彻底。当时时间很匆忙，洪虎要赶往机场去海南，所以只谈了一个大体的思路。按照这个思路，回来以后我们就组织了一个团到新加坡去考察他们的国家控股公司，逐渐形成了三个层次的国有资产管理体制的明确思路。
朱地：从这个过程看，三个层次管理体制的思路是你们从洪虎同志那里受到启发的？
施佑生：是的。这就是在政府层面上成立国有资产管理委员会，其办事机构是国有资产管理办公室，然后是投资管理公司，再就是国有企业。当时争论最激烈的，是投资管理公司是一个什么性质的机构。有人主张向企业靠，也有人主张仍然是政府机关。我提出，它既不是政府机构，也不是一般的公司，而应该专门立法，搞《投资管理公司管理条例》，成为一个法定机构。但这个条例后来也没有搞。以上就是深圳国有企业管理体制变革的大体脉络。
三个层面管理体制在促进国有经济发展中的作用
朱地：以投资管理公司的模式来管理国有企业或国有资产，是深圳的首创。十六大报告指出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，并提出中央政府和省、市（地）两级设立国有资产管理机构，继续探索有效的国有资产经营体制和方式。由此可见，深圳的探索或试验，具有普遍的借鉴意义。那么，这种管理体制与以往的体制相比，具有哪些优越性？
施佑生：根据实践经验，我总结了五方面的作用。第一，从体制上真正实现了政企分开。目前这套体制，以一个机构统一对企业实行资产管理，取代了政府部门对于企业的行政管理，减少了政府对企业经营活动的干预。第二，这种体制使国有企业开始真正成为适应市场经济要求的自我发展、自我约束、自由竞争的主体。在市场经济条件下，任何一个企业，都必须有投资者、经营管理者和劳动者三个承担不同职能的阶层。投资管理公司实际上是在企业内部担当一个重要角色，就是投资者、股东的角色。国有企业开始有了股东，那么约束的一方就形成了。同时，国有企业的特殊优惠也取消了，大家的地位开始平等了，获取资源、占领市场都必须按照市场规律来办了。第三，这种体制为国有企业的发展创造了良好的环境和条件。政府的干预减少后，企业的自主权就扩大了，包括决策的自主权、用人的自主权、分配的自主权。投资管理公司把这些自主权真正落实到企业内部去了。特别重要的是，企业有了合法的股东以后，就形成了所有者资本和法人资本，这是市场经济发展的一个非常重要的标志。我认为，法人财产权形成后，一份投资开始分裂为两份。投资管理公司本身是国有企业的股东，它有一份出资资本，企业本身还有一份法人资本，这为企业扩大经营、提高经营能力，为企业的抵押贷款和担保贷款，为企业的负债经营奠定了资本的基础。这对国有资本非常有利，一元钱可以当两元钱用。我们投资管理公司持有企业的股份，这个股份本身就是资产，可以经营，也不影响企业法人财产的经营。在中国，国有经济占主体地位，有了投资管理公司以后，这么大一块国有资本开始出现了它的股份，有了这种虚拟资本，资本市场的发展就有了基础。第四，国有资产的安全有了体制上的保证。过去行业局对企业的管理侧重在行政而不是财务上，对财务的监督相对比较薄弱。投资管理公司主要从资产、财务的角度来监督、保障资产的安全，可以说这种保障专业化了。第五，这种体制符合国际惯例，适应“开放要有新局面”的要求。国际上发达国家的国有资产，一般都是通过投资管理公司这种模式来经营和管理。包括一些国家领导人家族的资产也是通过国家控股管理公司来帮他管理。
朱地：1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，香港立法局批准成立的投资管理公司，可能也是这种模式吧？
施佑生：当时为了救市，香港特区政府在股票市场买了一千多亿港元的蓝筹股股票，买到手以后，就出现了管理问题。于是，特区立法会就批准成立了投资管理公司，由首席行政局议员杨铁梁出任董事局主席，来管理这笔股票。由此可见，设立投资管理公司来管理国有资产，是市场经济条件下的通常的、也是行之有效的做法。
朱地：从理论上看，投资管理公司作为投资者、股东，它与企业的逻辑关系是非常明确的；但是，从历史发展来看，又是先有企业，尔后才有投资管理公司，于是，就有了这样一种说法：好像是先有儿子后有老子。怎样解释这种现象？
施佑生：实际上，股东一直都是存在的，只是以前不这么叫罢了。国有企业从一开始就是有股东的，不论是战争年代成立的国有企业，抑或解放以后建设起来和经过和平赎买形成的国有企业，都有股东，这个股东就是政府。国有企业也一直在向政府缴纳利润。在计划经济时期，企业不但要向财政上缴利润，而且政府有权平调企业的资产，一张调拨单就可以把企业的资产调走，这实际上行使的就是股东的权力。
朱地：我们把一些大型骨干国有企业称为“共和国长子”，也是对您这个说法的一个注解。
施佑生：不同的是，设立投资管理公司以后，国有企业的股东开始企业化、法人化，政府真正实现了对企业的资产管理，而不再是以往的行政管理。
实现由经营企业到经营资本的历史性跨越
朱地：十六大报告仍然强调要进一步放开搞活国有中小企业。罗湖区实现了三个层次的管理体制，只是为“放小”创造了一个良好的环境，并不等于“放小”本身。罗湖投资管理公司是怎样实现“放小”这个目标的？
施佑生：设立三层次的国有企业管理体制，对于罗湖区来说，是“放小”的前提条件。如果没有一个按照市场经济规则运作的管理体制，没有一个科学的决策机构，所谓“放小”就只能“放乱”，而不能“放活”。根据罗湖国有企业的实际状况，区委区政府确定了通盘考虑、“一揽子”谋划和解决从竞争领域中退出的问题。
朱地：对于“抓大放小”，曾经有过这样一种议论：“大”和“小”是相对的，即使在县、区一级，甚至在乡镇，其所属企业也有大、小之分，重点、一般之别。于是提出“小中选大”。我总觉得这种似乎很辩证的议论，有点相对主义的味道。如果按照这样的思路去考虑问题和解决问题，中央的战略决策在基层就很可能落空。
施佑生：我们没有搞什么“小中选大”，而是要求所有区属企业一律无条件地纳入“退出”和改制的范围。在要不要改制、要不要退出这个问题上，不允许争论，“一刀切”，不给任何企业留后路、开口子。当然可以根据企业各自的情况，有先有后。所谓“一揽子”谋划和解决，也就是这个意思。我们确定这样的思路，是有客观依据的。区属国有企业全部处在竞争性领域，没有任何经营优势，而且规模小，抗风险能力弱，随着其他经济成分企业的发展，区属国有企业对社区经济发展的作用越来越小，但它们与政府之间有着产权纽带关系，其经营不善对政府构成的风险不仅一点不会减少，反而会逐步扩大。从国有资产保值、增值，以及促进各种经济成分共同发展的角度考虑，“退出”方案是最佳抉择。
我在企业里工作多年，深刻体会到，作为县、区一级政府，很难管理好下属国有企业。许多县区所属国有企业，由于管理不当，而使国有资产亏损、流失，恐怕不在少数。一些对“放小”颇有微词的人士往往以维护国有企业利益为由，但实际上所谓国有企业的利益在许多地方已经蜕变为小集团的利益了。如果不改革，不坚决“放小”，这些企业很有可能被掏成空壳。所以，“放小”又是必要的。如果一些关系到国计民生的企业确实需要国家控股管理，则可以划归地、市一级。十六大报告中有这样一句话：“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”，引起我的思索。为什么没有提县、区呢？我想是有道理的。
朱地：但是，对于县、区国有企业的“退出”或转让，有些人怀疑会使国有资产流失，甚至说是“私有化”倾向。您怎样看待这个问题？
施佑生：所谓“放小”也罢，“转让”也罢，“退出”也罢，无非是使国有资产由企业形态转变为资本形态或物业形态。所以，只要措施得当，决不会导致国有资产流失。至于“私有化”问题，在“放小”的过程中，我们已经采取了得力的措施防止出现这种倾向。我们在开始“放小”时，就明确改革不是全盘私有化，坚决反对把企业资产量化给私人的改革方式。罗湖区属企业的改革主要是实行员工持股，对员工持股有多种限制，诸如：股权必须分散，主要经营者、管理骨干和员工的持股比例不得突破三三制，即最高不得超过34％；除主要经营者外，其他员工的持股必须以员工持股会名义，不得以自然人名义；员工所持有的股份只能在企业内部员工之间转让，不得转让到企业外部；员工持有的股份不能带走和继承，离开企业了必须由持股会收购。这些规定使得员工持股在性质上已经与私人企业根本不同了，实际上应该是社会所有制的一种形式，具有公有制的特征。实行员工持股有利于转换企业经营机制，也有利于安置员工就业保持社会稳定，操作起来也比较容易，矛盾较少。所以我们在考虑企业改制方式时，同等条件下优先考虑实行员工持股。只有那些管理混乱、班子内部矛盾较突出、员工不愿持股的企业，才考虑对外转让。
朱地：国有资产流失，是国有企业改革中人们最为担忧的一个问题。在改制“放小”的过程中，你们是怎样防止国有资产流失的？
施佑生：对于这个问题，我们是非常认真、谨慎的。我们规定：所有改制企业必须先经过审计再进行严格的资产评估，审计由政府的审计部门承担，而评估机构都是市投资管理公司认证和推荐给我们的，企业不得自行委托资产评估。评估中资产的价格不得低评，也不得高评，更不能漏评。在改制方案中，我们十分注意资产质量对确定资产交易价格的影响，并不是简单地根据评估报告认定的市场价格来确定转让价格。例如银通公司的改制，评估的结果只有净资产1500万元，但是这个企业每年有稳定的600万元左右的利润，如果1500万元就卖掉了显然不公道了，还会引起其他企业的攀比和不满。我坚持这个企业至少要卖3000万元以上，理由是不能以不良资产等值抵扣优良资产，况且这个企业的负债中有一块是保证金，是一块与企业同存在的不计利息的保证金。在我们的坚持下这个企业最后卖到了3000万元以上。即使按照评估报告，我们也要在谈判中适当地调整和争取卖出最高的价格。如鸿寅公司的转让，评估价格3000多万元，但我们坚持要卖6000万元以上，因为我们判断这个买家跟进的时间较长，志在必得，而且资产在不同的实力和不同的经营能力人的手中价格应该是不同的，最后以6000万元成交。
防范国有资产流失的另一个重要方面是对企业呆烂帐的处置。深圳特区发展以来，国有企业因为多种原因积累了大量的呆烂帐，许多具有很强的个人特征，不仅难以认定，而且处理不当就会造成流失。我们处理的原则有两条，一不能简单地核销，二不是简单地剥离，而是分别不同情况提出不同的解决方案，与企业充分协商后确定一个都能接受且最大限度收回资产的方案，为此挽回了大量的资产。凡是民事纠纷的，督促企业和当事人追收，这类呆坏帐当事人不收往往就真的收不回来了，追回来与企业分成；企业不愿追或追的条件较为苛刻的，如果我们判断有回收价值就剥离到投资公司来，我们自己组织力量收。如果我们判断回收有较大难度，就作价为净资产卖给企业，尽量调动各方面的积极性追收呆坏帐。这些办法我概括为“以妥协换资产”，不涉及刑事的尽量不办案，否则损失更大。
朱地：在县、区所属企业中，经营状况不佳、资不抵债的，恐怕不在少数。所以，在转让或转制的过程中，一个棘手的问题，就是如何处理银行贷款。借转制之机甚至以破产的办法逃避债务而给国家造成重大损失，这样的案例不少。您能否介绍一下你们是怎样处理银行债务的？
施佑生：这是一个非常尖锐的问题。区属企业改制中最大的难点是我们投资管理公司10多个亿担保债务的处理。这几年中在巨额债务的处理办法上，我们与有关部门存在着较大的分歧，主要是对银行担保的债务是采取逃废的办法还是采取积极化解的办法，为此我们经历了激烈的斗争，经受了极大的压力和委屈，也经历了困难复杂环境的考验。
有人主张采取罗湖投资管理公司破产的办法逃废国家银行的债务，以剥离优资资产的方式重新组建资产经营公司，摆脱银行对债务的追索。我们认为，这种办法是极为不负责任的办法。我们的改革不能以损害国家利益的办法达到我们的目的，何况银行的资产大多数都是居民的存款，逃废银行债务也是逃废人民的债务。巨额的债务是在国有企业的体制下形成的，这个体制不改变，国有资产就逃不到安全的地方，最终还是会损失掉，组建新的资产经营公司并不能保障国有资产的安全。罗湖的担保债务许多是政府出具了文件提供的担保，即使罗湖投资管理公司破产了，银行还会找到政府来，何况罗湖投资管理公司即使破产，对于其资本金政府还要承担补足的责任。逃废银行债务在政治上是要承担巨大风险的。这种意见的实质是抵制企业改革。按照这种意见办，不仅躲不掉债务，可能还会给政府造成更大损失甚至带来灾难，所以只不过是一种自欺欺人的“鸵鸟政策”。
我们还认为，还债并不会影响政府拉动需求的经济发展战略，也不会影响社会的固定资产投资规模，只是投资体制与方式的转换，通过银行体系的投资可能更有利于国民经济的健康发展。巨额担保债务的形成有特殊的历史原因，我们既赖不掉也还不起，只能采取各方协商分担的办法妥善解决，躲债是躲不掉的。于是，我们提出对这些历史债务，“企业消化一块、银行承担一块、政府支持一块”，在深圳这个全中国经济最发达的地方完全有能力化解这十多亿的担保债务。
我们处理债权债务的思路与办法，不仅得到了债权人的理解与配合，也得到各级法院的大力支持，许多债务是在法院的调解下得到妥善处理的。
“放小”战略的实施取得了显著效果
朱地：自1995年提出“抓大放小”这个指导性方针以来，对于如何“放小”，争议颇多，主要就是担心国有资产流失，动摇国有经济的主导地位等等。听了您的介绍，感觉到你们的实践，已经回答了这些疑虑和误解。您能否再具体谈谈，你们实施“放小”战略的成效？
施佑生：1997年10月，罗湖区区委、区政府委派我担任罗湖投资管理公司总经理，当时公司的基本情况是：所管理的区属企业有40余家，总资产约35亿元，但总负债高达30亿元以上，资产负债率达90以上。罗湖投资管理公司为企业的担保余额有11亿多，本身还有7000多万元的直接银行负债，这些负债都是管理公司向银行借来再转借给企业，多数已经形成呆帐收不回来。大多数企业高负债经营，许多已经丧失了偿还债务的能力，而且还在继续依靠负债维持生存。有些企业没有自有资产，没有经营业务，甚至没有办公场地，有的都是诉讼官司，已经没有存在价值。所有的区属全资企业在管理体制和经营机制上也都处在非常落后的状态，还是实行总经理负责制，没有建立董事会，经营决策类似于个体户，企业的财务资料严重失真，经理说假话、做假帐的情况较为普遍。在亚洲金融风暴来临的前夕，罗湖区区属国有企业和国有资产已经处于高危风险状态，随时都可能爆发一场局部范围的债务危机。1998年初，盐田建区分走了近20家企业，这些都是相对资产质量较好的，剩下的除了有两家赢利以外，其他的全部亏损，有的还是严重亏损。分走的资产相对优质，但负债和担保却一点也没有分走，整个区属企业的净资产下降到3亿元左右。
五年来，在区委、区政府的正确领导和大力支持下，在政府有关部门的理解和配合下，罗湖投资管理公司的经营班子和全体员工以对国家、对人民高度负责的精神和决心，励精图治，顶住各种干扰和阻力，大力推进区属国有企业的改革和国有资产的战略调整。截止2002年底，罗湖投资管理公司已经初步完成国有资产退出竞争领域的任务，除了两家正在进行的企业外，其他所有企业基本完成改制，企业遗留给罗湖投资管理公司和政府的担保债务也基本得到化解。目前投资管理公司和政府手中掌握的企业改制剥离的优质资产达到3个多亿，超过原来的全部企业帐面净资产，若全部完成改制还可以增加2个亿以上的资产；这些优质资产每年的收益接近2000万元，超过原来每年收缴企业利润的一倍以上；用改制集中的资金和资产消化处理了6个多亿的政府担保债务；所有改制企业均得到发展，经营效益全面回升，员工收入增加，交纳给国家的税收也明显增多。罗湖区的国有企业改革已经取得明显效果。
朱地：罗湖的“放小”之路，是一条实践创新之路，很值得进一步总结和思索。感谢您接受我们的采访。
(责任编辑：吉安)