>>> 2007年第5期
教育经费：离“４％”还有多远
作者：何忠洲
2007年“两会”，与教育相关的内容异常受关注。
3月5日，温家宝总理作政府工作报告，向全国人民送出了两个“教育大礼包”：2007年助学金、奖学金方面支出要从2006年的18亿元增加到95亿元，2008年要增加到200亿元；逐渐恢复师范生免费制度，今年先从教育部直属的6所师范大学开始。
这是温家宝总理作政府工作报告时掌声最密集的地方，10分钟内讲话7次被与会代表的掌声打断。
6日下午5点20分，就在全国人大北京代表团小组审议离结束还有10分钟的时候，本来平静的气氛被全国人大代表、中国人民大学校长纪宝成打断。“财政报告第9页上写着，2006年全国财政教育支出4752.7亿元，当年GDP为209400亿元，教育支出仅占GDP的2.27%，这还得了？”
纪宝成质问的原因在于，“全国人大常委会发给代表们的资料上显示，2005年财政教育支出为5161亿元，2006年比2005年竟然下降了8%，GDP还上升了10%呢。”
他继续高声质问：“党的十六届六中全会决定优先发展教育，增加教育投入，并且把教育投入要达到占GDP 4%的目标写进了中央全会决定”，“财政报告中是否可以把我们距离这个目标还有多远写明呢？”
这一幕，对参会的代表来说并不陌生。在每年的“两会”上，这一场景至少已经延续了10年。担任全国政协委员已10年的北京航空航天大学前校长沈士团每年都提出“国家财政性教育经费的支出应该占到GDP的4％”的议案，以至于被媒体称为“4%专业户”。
“4%”的历史心病
2006年教育的财政性支出比2005年下降8%的原因，在纪宝成质问后，在场旁听会议的一位财政部官员曾有答复，“财政教育支出是在上升的，只不过财政报告与全国人大资料的统计方法有所不同。”
据她解释，全国人大资料中2005年财政教育支出5161亿元不仅包括教育列支费，还包括基本建设经费中用于教育方面的投入，以及农村教育费附加等。而今年财政报告中的4752.7亿元仅指教育列支费。就列支费而言，2006年比2005年多投入700多亿元。
但是，教育投入绝对数字持续上升，并不影响人们对4%的执著追求。1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在本世纪末达到4％”。但十余年来，这一数字却成了政府面对的一个难题。
据北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉解释，公共教育支出占GDP／GNP的比重，是最常使用的衡量公共教育支出总量的一个指标，联合国教科文组织和很多国际组织，一般采用“公共教育支出”一词定义各级政府机构用于教育的支出。
这一个基本指标，在1993年就得到中国政府的重视和认同。但是，原本在上个世纪末要实现的目标至今却仍然显得遥远。
1998年，国务院提出从当年到2002年的5年中，要做到教育经费每年增加1个百分点，争取达到4%的目标。但是，一直到2002年，中国的教育财政性支出也才占到GDP的3.32%——这差不多是近年来的最高比例。
根据世界银行2001年的统计，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8％，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6％。
中国台湾在经济起飞之际，其GDP的12％到22％都被用来办教育。而中国大陆，在GDP和国家财政收入连年大幅度增长的情况下，4%却一直可望而不可即。
迄今的态势仍然很难让人乐观。根据沈士团收集的数据，2001年，中国的财政性教育支出占GDP达到3.14％，突破了3％的大关；2002年达到3.32％；2003年下降为3.28％；2004年又下降到2.79％;2005年为2.82％。
在2004年的全国政协十届二次会议上，财政部曾经答复政协委员：争取到2007年，实现国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4％的目标。不过，在2006年3月1日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，教育部部长周济又明确提出要在未来5年，逐步把这一数据提高到4％的水平。这意味着将在2010年时实现。
2006年召开的十六届六中全会上，党中央再一次决定：“明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”据著名教育学者、北京理工大学教授杨东平介绍，4%，这是十六届六中全会通过的决定中唯一的一个数量指标。
但在此前后的一系列文件里，相关政策制定部门在制定具体的政策要求时，更愿意用的是另一种弹性很大的表述，“确保教育经费投入的持续增长。”
“4%”为什么这么难？
“4%”的高不可攀，成为诟病中国教育投入不足的最为有力的证据，也成为民间所言“教育的战略地位实际上是略占地位”的最大旁证。
2005年，教育部部长周济在接受媒体采访分析中国教育乱收费的根源时，第一个原因就是“教育经费的财政投入不足”。
这在随后引起财政部门的异议，财政部有关方面负责人后来在媒体上回复说，把教育乱收费的首要原因归为教育投入不足的说法是不符合事实的。理由是：我国财政性教育经费从1996年的1654.2亿元增加到2004年的4465.9亿元，8年间增长1.7倍，年均递增13.2％；预算内教育经费从1996年的1211.9亿元增长到2004年的4027.8亿元，增长2.3倍，年均递增16.2％。均超过了同期GDP年均递增9.1％的水平。
不过，“4%”未能实现却是一个“硬伤”，教育部官员在其后的一系列讲话中，仍然明确地指出：当前教育的种种问题，和财政投入不足密切相关。
“4%”何以高不可攀？王蓉指出，4％的指标不能落实的根本原因，在于我国财政收入占GDP的比重偏低。
财政部部长金人庆在“两会”上也曾有过解释。他说，尽管这两年财政收入占GDP比重已经不断提高，但现在还不到20％。而相较之下，发展中国家财政收入占GDP的25％以上，发达国家财政收入占GDP的比重在35％以上，因此教育经费占GDP的比重也相对较高。“在中国，财政占GDP的比重大概在19％多一点。教育占财政的支出大概是15％，和国际水平一致。”他说。
另一方面，“4%”的达不到，主要并不是因为没钱。可以看到的是，从中央到很多地方，财政收入连年保持了两位数的增幅。全国人大代表、湖北省教育厅副厅长周洪宇说，“国家财力绝对不是问题，关键是认识和决断。”
王蓉说，4%始终无法达到的另一个原因，“在于财政支出结构的问题”，“这和我国的教育管理体制和财政分权体制密切相关。”
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决议》确立了“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”的体制，教育特别是基础教育主要成为地方政府的财政责任。但是随着1994年财政分权体制的形成，基层政府开始越来越难以承担教育投入。而且，在发展经济的热潮中，政府更倾向于为“看得见”的经济项目投资，教育经费被称为“剩余财政”，有剩余才投给教育。
财政部副部长张少春在今年3月8日说，达不到4%的目标，部分原因是地方政府对教育投入不够，与中央教育经费不配套。
“单纯追求经济增长的片面发展观，工具主义的价值观，以GDP作为地方政绩考核的主要指标等等，都是制约教育投入的体制障碍。它显示了政府职能的扭曲、缺位与越位。”杨东平在《中国教育公平的理想与现实》一书中如此写道。
这种体制客观上也造成了当前教育投入有限又严重失衡的局面：重城市，轻农村；重高等教育，轻基础教育；重学历教育，轻职业教育。
努力靠近“4%”
不过，种种迹象表明，中国政府正在努力改变教育财政性支出达不到4%的局面。本刊记者获悉，2006年，教育部和财政部联合成立了专门的课题组，名称就叫“4%课题组”，旨在寻求解决之道。其负责人，正是王蓉。
在接受本刊记者采访时，王蓉表示，虽然“4%”的问题历年都是讨论的热点，但是有些根本问题没有得到充分、理性和冷静的分析，包括“4%”的执行机制和落实路径问题，相应的研究基础也十分薄弱，课题组的研究工作正在进行。
而3月4日下午，国务委员陈至立在参加政协教育组和体育组联组会时表示，很多工作都采取“倒计时”的做法，教育经费投入也应实行“倒计时”。
（摘自2007年3月15日《中国新闻周刊》）
■责编：熊春阳插图：董苇
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