>>> 2005年第12期
中国官员知多少
作者：唐 钧
在“民官比”被媒体热炒了一个多月以后，人事部副部长、《公务员法》起草领导小组的侯建良出面辟谣：“我国目前所谓的‘官民比’应该是1∶197．69。”侯建良说，截至2003年底，中国公务员的总数约为637万人，其中，中央机关及其在地方的派出机构有47．5万人；省级机关有53．55万人；地市一级有144．6万人；县(市)一级最多，有285．2万人；乡一级有106．17万人。
中国“国家干部”的实际规模
要还事物的本来面貌，其中的关键是要弄清中国“吃财政饭”或“吃皇粮”的“国家干部”究竟有多少？包括哪几类人？“国家干部”中有多少人是“官”，多少人不是“官”？
遗憾的是，也许事关国家机密，我们很难找到有关国家干部的具体统计数字。从某种意义上说，不尊重公众的知情权，缺乏透明度，实际上是造成社会误解或“谣言”的社会环境。人们知道的只能是一些零散的信息。
同样曾参与《公务员法》草案起草工作的国家行政学院教授宋世明在接受媒体采访时介绍，目前中国有公务员近500万人。这是在有关部门出面“辟谣”以前，媒体公开披露的惟一与公务员人数相关的信息。至于为什么与“辟谣”的数字相差100多万，至今没有更权威的解释。
按照中国官方惯用的“说法”，“吃财政饭”或“吃皇粮”实际上指的是所谓“国家干部”，而“国家干部”基本上可以分为“行政编制”和“事业编制”两部分。属于“行政编制”的国家干部亦即公务员；属于“事业编制”的国家干部大多在各类事业单位工作，但也有一部分实际上是在政府机关上班。
人事部副部长王晓初接受《人民日报》记者采访时透露：“全国有125万多个事业单位，近3000万职工。”但要再进一步将国家干部，尤其是事业单位的从业人员进行细分是困难的，因为没有直接的统计数据。
根据《中国统计年鉴》(2004年)中的数字，在党政机关中具有“国有”身份的实有人数约为1000万至1100万，除去500万至600万的公务员，实际上另外有500万至600万人。在“事业”一类单位(科教文卫金融等)中，具有“国有”身份的人为2508．2万人。《中国统计年鉴》提供的“吃财政饭”或“吃皇粮”的“国家干部”的数字，与媒体披露的数字非常接近。
与1998年政府机构改革以前的数字相比较，中国的公务员从800万减少到500万至600万，事业单位职工则从2500万上升为3000万，“吃财政饭”或“吃皇粮”的“国家干部”总数从3300万上升为3600万。
事业单位职工数字的上升可能主要有两个原因：一是1998年政府机构改革时，有一大批原党政机关的公务员被“充实”到事业单位，其身份也从“行政编制”转为“事业编制”；二是为了适应政府职能的转变，近年来政府机关中增加了“自收自支”的“事业编制”的机构与人员。
1100万的官多不多？
根据前面的信息，在目前党政机关和事业单位中，实际上只有1000万至1100万人可以称得上是“官”，其中有500万至600万人是公务员，而另外500万至600万人则属于“事业编制”。
有关部门出面“辟谣”时，仅仅把637万公务员说成是“官”，这自然有他的道理，最主要的根据应该是“法律”。在最新出台的《公务员法》中，明确规定公务员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。
但是，事实上，中国的“官”显然不仅仅是“公务员”。譬如，按《中华人民共和国行政许可法》的规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”上述法律提及的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，目前大量的是以“事业单位”的名义存在并且正在“实施行政许可”，这些“准行政机构”(事实上也是“权力部门”)的工作人员，显然也应该被看作是“官”。
如前所述，上述这两部分人相加应该是1000万至1100万人。按“民官比”的说法，则是116．27∶1(2003年底数)。与有关部门“辟谣”时披露的数字有点出入。不过，与世界各国相比较，我们197．69∶1(或116．27∶1)的“民官比”并不高，与大多数发达国家相比，甚至是很低的。当然，从绝对量上看，1100万的“官”在国家对比中则十分突出。
如果把“官”的范围扩大到那些完全没有行政职能的事业单位中的工作人员，就完全与事实不符了。比如“义务教育”，国家财政的教育投资，其中最主要的部分就是支付教师的人工费用。从这个意义上说，实现“九年义务教育”本身的内涵中就包括要确保教师，尤其是农村的初中、小学教师吃上“财政饭”。最近还有学者呼吁由中央财政来承担全国603万农村中小学教师的工资。对这个提议，恐怕不能简单以吃皇粮人数太多否定之。
实际上，对比是很困难的。美国的公务员人数是比较庞大的，但其中相当部分其实是政府雇员。克林顿政府上台以后，面临失业率不断攀高的社会经济态势，作出了一项重要决策，就是把发放社会救济金改换成提供工作机会，让有劳动能力的救济对象去工作。譬如，建立各种由政府提供职位、资金的社会服务组织来提供就业机会，或者鼓励领福利救济的人参加工作而政府对雇用他的雇主或就业者个人进行补贴，等等。大批公共服务项目的工作岗位就是这样诞生的(亦即我们常说的“政府买岗位”)。然后，让他们再把原来的救济金当工资挣回来，而且这些“吃财政饭的”统统被算作“政府雇员”。这种政策实际上是把用财政经费来发放社会救济变成了“挣社会工资”。这部分“政府雇员”自然与我国的1100万国家干部的内涵根本不同。
政治体制改革：我们更应该关注什么？
在弄清楚中国“国家干部”的现状以及其中“官”与“非官”的差别以后，我们想要再深入一个层次，来讨论政治体制改革如果老在“精简”二字上做文章，是不是陷入了一个误区。
自1980年代以来，政府机构改革被不断提起，比较大的有这么几次：1983年一次，1988年一次，1993年一次。但每次的效果都并不是很理想，比如1993年的那一次机构调整，当时精简了一些部门，而到1998年，人员反而增加了100多万。
1998年的政府机构改革被认为是动了大手术的，意义重大。当时的说法是“近一半左右的机关干部应被精简”。
按当时的口径，800万“机关干部”减一半应该是400万。对于有关部门“辟谣”时披露的637万的数字，倒是既出乎意料之外，也令人沮丧。7年来动大手术割去的这一块赘肉，似乎又在长起来。
也许，我们一开始就把“小政府、大社会”的内涵弄错了，以为“小政府”就是人数更少的政府，所以在“精简”上大做文章。现在看来，虽然首先应该承认20多年来政府机构改革肯定是有成效的，但是仅就“机关干部”或“公务员”的人数而言，我们并没有达到既定的目标。
问题的要害并不在于政府工作人员的总量太多，而是“官多兵少”，当领导的人太多，做具体事情的人太少。尤其在人员精简之后，差不多80%~90％的人都有了“官位”。
在这一点上，英国的经验可以供我们参考：英国撒切尔夫人执政时进行的政府机构改革将政府分为“决策核心”与“执行机构”两部分，前者由擅长政策分析和政策评估的少数高级公务员组成，后者囊括了大多数中下层公务员，专门负责执行政策和社会服务。从1988年创设第一个执行局——车辆管理局开始，到1997年，执行局已达124个，工作人员占公务员总数的76％。英国政府准备将90％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围包括社会福利、监狱管理、证照的审核发放、就业、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等等。执行局的公务员人数因服务的内容和性质而异，大的如社会福利局达6．5万人，小的如外交部所属的会议中心仅30人。除了有严格法定程序规定的行政事务以外，其他的社会服务都由民间团体来具体办理，而政府则花钱买服务。
在政府的决策中心，人数很少，他们又是怎样开展工作的呢？其实，他们自己并不做具体的社会调查或政策评估，因为政府自己做这些事，得出的结论是没有公信力的。这方面的工作一般都委托给大学、研究机构或咨询公司去做。而决策中心的任务就是在审阅研究报告或评估报告后，按照报告中的政策建议(必须有不同意见)，进行整体的论证并作最后决策。这样的政府职责安排，不仅提高了工作效率，而且促进了各类社会组织的发展和劳动就业。同时，这也是英国政府公务员人数较少(占总人口的比例与中国相近)的主要原因。
总而言之，比较各国对公务员和类似中国的“国家干部”概念的不同理解和采用的相关制度看，公务员或国家干部的多少对政治体制改革并不是一种重要的，甚至是一个很不重要的影响因素。重要的是要把政府的社会定位，包括角色和任务分清了，再来考虑用多少人的问题。党政机关也好，事业单位也好；行政编制的也好，事业编制的也好，该精简的精简，该增加的增加。好在这些我们已经厘清，因此今后的政治体制改革可以不必首先把精力放在“精简”上，而是按中央的部署，放心大胆地从政府职能的厘清和调整做起。当然，我们也不要操之过急。就像冯巩演的新影片所说的，“心急吃不了热豆腐”。这一次，我们完全有充裕的时间把问题统统想明白了再来。
（摘自《南风窗》2005年第9期）
责编：子丑 插图：虞敏