>>> 2004年第1期
中国外逃贪官的绞索
作者：孙亚菲 刘鉴强
●外逃贪官和资金："一个黑数"●
2003年4月20日中午，58岁的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出境。据消息人士透露，他们经由新加坡转道至美国。那里，有她多年前置下的五处高级房产。
狠捞上一把，然后逃到国外，利用中国与他国法律不对接的空子，就此逍遥法外，这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。国家电力公司原总经理、正部级官员高严，贵州省交通厅原厅长卢万里，河南省烟草专卖局原局长蒋基芳，中国银行广东开平支行原行长许超凡，河南省服装进出口公司原总经理董明玉等等，涉案金额逾亿之巨的各种高官显要纷纷逃往国外，一时间成为媒体报道的热点，其中除卢万里被缉拿归案外，其余人等均在异国他乡过着优裕的"人上人"生活。
除这些"大名鼎鼎"的人物外，无法指名道姓的外逃者难以计数，媒体报道习惯引用的数据是：外逃海外的贪官4000多名，涉案金额50多亿美元。
"那已经是陈年老黄历了，现在早已不止这个数了。"一位不愿意透露姓名的某省反贪局局长接受采访时表示，那是2001年最高人民检察院追逃会上公布的数据，如今过了快两年，数字早已经发生了变化。
至于具体多少，他用了四个字形容：一个黑数。
记者调查时发现，真实外逃的人数，远远大于检察机关公布的数字。职务犯罪查处率居全国前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人负案在逃。然而该省反贪局指导处副处长刘关星告诉记者，这158人中，只有一起案犯在海关出境时留下了记录，其余的全部下落不明。
除了持有合法证件公然外逃之外，用假身份证办理真护照、通过旅行团出境转逃第三国及偷渡等几种方式，是贪官们惯用的伎俩。据媒体报道，杨秀珠及全家出境时，所用证件全部身份不明。她早就拥有美国绿卡，但卡上姓名非她真名。也就是说，一旦她逃到国外，不仅海关没有记录，而且还可以堂而皇之易名而居，过上"安全"生活。
●司法引渡的乏力●
贪官们外逃后如何能逃避惩罚？中国政法大学研究生院副院长、国际法学教授刘廷吉教授说，这些人利用了中国与他国法律衔接上的空子和漏洞。
"根据国际法原则，只有签订双边引渡协议的国家，才有强制力要求对方予以引渡。否则，只能靠双方友好协商，视谈判情况而定。而有些国家甚至规定，没有引渡协议，谈判也不行。"刘廷吉表示，引渡问题一直都是国际司法协助中的难点之一，涉及到法律理念和双边关系等多重复杂的问题，一旦发生冲突，很难协调。
我国在司法引渡方面起步较晚，有专家分析说，上个世纪80年代末期到90年代初，一批在经济转轨期间利用手中职务犯罪的人员外逃，才引起有关部门对打击跨国犯罪的重视。1994年，中国与泰国签订了第一个有关引渡的条约，之后引渡问题的双边谈判发展缓慢，迄今为止只有18个国家与中国签署了双边协议，而与美国、加拿大以及西欧等贪官外逃最多的国家，都没有签订引渡协议。
中国在国际法体系上的相对滞后，也给海外追贪增加了难度。尽管上个世纪90年代以来贪官外逃情况已十分严重，但《引渡法》于2000年12月28才正式颁布施行。有调查显示，1997年至1999年3年内，中国累计资本外逃530余亿美元，其中很大一部分为职务犯罪非法所得。然而目前为止，《反洗钱法》仍只停留在酝酿阶段，中国也没有加入国际反洗钱组织。
在位期间猛捞猛刮，有计划有步骤地向海外转移资产，一有风吹草动便逃之天天，一旦成功，便一劳永逸，这已是近年来职务犯罪的广泛趋势。日前有海外消息透露，在2003年SARS肆虐的四五月间，有180多名在职、已退下的处级以上干部失踪、外逃，或在外考察访问逾期未归，一些高级干部在途中、边境、机场、港口被抓获。
●国际公约狙击外逃贪官的涵义●
事实上，这不仅仅是中国的难题。
随着经济的全球化，跨国犯罪越来越严重，威胁着世界和平和他国经济安全。加强国际合作，打击跨国有组织犯罪，成了各国关注的焦点。这样的共识在1998年的第53届联合国大会上形成一致意向：决定成立特设委员会，专门负责谈判《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。
外交部条约法律司郭阳，曾作为中方代表进行过一次谈判，还参加过两次研讨。
"看公约打击外逃贪官的作用，主要看两个核心部分，一是定罪，二是引渡与司法协助。"2003年9月23日下午，郭阳在接受记者采访时表示，按照公约第8条"腐败行为的刑事定罪"规定，凡直接或间接向公职人员许诺或给予不应有的好处，以及公职人员直接或间接索取或接受不应有的好处时，都视为犯罪，比我国现行法律中对行贿受贿罪的规定更加宽泛。
在最为复杂的司法协助和引渡这一块，第16条建议缔约各国"努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求"。这种规定虽然不是强制性的，但为日后各国间进行协调提供了依据。
刘廷吉教授认为公约的积极之处还在于，它要求各缔约国在其本国法律中对本公约所涵盖的任何犯罪"规定一个较长的追诉时限，并在被指控犯罪的人逃避司法处置时规定更长的期限"，由此来保证对外逃贪官的长期追惩。
在历经11次艰苦的谈判后，2000年12月12日，联合国在意大利举行签署仪式，中国当天签署该公约。之后两年，中国对文本进行了通盘研究，广泛征求意见，最后认为，中国法律与此公约虽然有差别，但无原则性的冲突。因此外交部于2002年年底向国务院提出批准建议，2003年8月27日，全国人大常委会批准了这一公约，并于9月27日正式生效。
这仅仅是对外逃贪官敲响的第一声丧钟，另一个即将在2003年底提交联大通过的《联合国反腐败公约》，对腐败行为的打击力度将在更大程度上超过前一个公约。
●障碍仍然存在●
是不是批准了这些公约，一切难题就迎刃而解了？答案并不那么乐观。
"不少人理解为只要有了这个公约，即使两国之间没有引渡协议，也可能将罪犯引渡回来，这是错误的。"长期从事国际法研究的北京大学法学院教授郭自力分析说，公约只是一个指导性的文书，属于非强制性的，实际上还是受有无双边引渡协议的限制，即使有公约，对方也可因为没有双边协议而拒绝引渡。而这些，同样取决于两国关系和具体协商情况。
他说，公约的生效，只是奠定了一个国际法的基础，可以作为一个法律依据，但如果一个缔约国不执行公约，也没有什么具体制裁措施。"这就是国际公约的限制性。它的落实，要靠缔约国之间的协议，靠本国法律与国际法的衔接。"
全国人大常委会批准了公约之后，这部国际法便成了国内法律体系的一部分，如何使之与整个体系兼容匹配，如何弥补刑法与国际公约的距离，国际刑法学协会副秘书长卢建平教授认为，现实可行的办法就是从实际出发，修改自己的法律，适应全球开放环境的需要。"我们很多人对这个问题还认识不清楚，认为我们自己的法就行了，缺乏全球的眼光。好在央行关于反洗钱的规定，已经在往这个方向走了。"
卢建平还批评，在执法国际合作上问题更多，譬如对于外流赃款的追缴问题，中国方面往往认为，这是国有资产，坚持全额收回，结果就谈判不成。
"其实光靠一国的警力是不可能查清、查封及没收回来的，需要外国的合作。有合作就要有支出，对方是不是应该作出合理的扣除？赃款分割是国际上的通行做法，但我们很多人脑子转不过这个弯来，这就可能令你一分钱也得不到。"卢教授说，公约提供了双方缔约的大框架，在谈判时中国应该摒弃一些旧观念，以更为开放和全球化的眼光，来进行国际合作。
日前就传来非利好消息，美国国会没能批准通过公约，原因是按照美国法律体系，必须先以国际法为蓝本，修改完国内法后才能批准。
●治标与治本●
事实上，无论国际国内，打击外逃贪官的"紧箍咒"在越收越紧。
2003年8月初，中共中央发出了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施的紧急通知》。中纪委派出九个巡视组分赴九省、市召开紧急会议，突击收缴县处级以上干部出境通行证、 出国护照，交由组织部门"统一管理"。
据外电报道，仅2003年8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、广州、沈阳、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查获60多名持护照或通行证企图外逃的干部，其中有7名副厅级官员，都持有金融机关、海关核准携带出境的外汇证明，携汇最少的一名经贸干部，随身携带60万欧元。
中纪委特约研究员、中国社科院社会学研究所研究员邵道生指出，无论是收护照还是加入国际公约，都只能起到一定程度的震慑作用，但并不能从根本上遏制贪官外逃的势头。
"因为他贪污受贿后，必然要逃命，通过各种渠道都要跑出去。最重要的还是要先把住国内这道关口，即强化内部制度建设来遏制腐败。"
邵道生开出药方：要建立真正行之有效的财产申报制度。
"我们以前执行财产申报制度，阻力很大，官员们只是把工资条交上去---这叫什么申报制度？要建立黑名单制度，一旦发现有腐败嫌疑，就将其控制住，限制其出国。另外，要加强对海外中资企业的管理，加强反洗钱措施。如果没有国内措施的配合，只加入几个国际公约是远远不够的。"