>>> 2003年第2期
多元化、法制化与民办教育
作者：张洋生
全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家也认为：我们鼓励捐资办学，但目前我国的现实情况是大部分民办学校的举办者都是投资办学，如果一味的靠捐资才能办学，就不可能有我国现阶段民办教育的发展，所以在我们国家，民间资本还不雄厚，缺乏各种公益性的社会资金，相关政策还不配套，政府又无力给民办学校很大资金支持的情况下，吸引民间资金投资办学成为重要选择，既然允许投资办学，那么举办者从中获得一定的合理回报也是自然的。
在第二届２１世纪教育论坛暨中国民办教育高峰会上，代表们对《民办教育促进法》出台表现了充分的热情和期盼。参与审议《民办教育促进法（草案）》工作的汪家、柳斌、陶西平、侯小娟自始至终倾听了来自全国的民办教育工作者——会上有人说这是“庞大的弱势群体”——发出的声音。在会上，与“合理回报”有关的几个说法颇为引人注目：
１、部分与会者认为，对于营利与非营利的问题，完全可以按照法律的程序修改《教育法》。教育法是教育的根本大法，作为教育法的配套法律的《民办教育促进法》的精神不能与教育法相抵触。但是，教育法规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，要在《民办教育促进法》中规定“合理回报”，与教育法的这一规定不好衔接甚至有明显抵触。“不以营利为目的”，一句简单的话语，让不少与会的民办教育投资者对《教育法》的这一规定颇有微词，甚至有人提出应修改这部“在计划经济体制下制定的法律”。
２、投资者的盈利怎么反而成了政府的“奖励”或“补偿”了呢？主张民办学校举办者不能取得“合理回报”的人说：如果一定要取得“合理回报”，可以规定由政府设立民办教育奖励基金，用物质的“奖励”代替“自取”，这既体现政府对民办教育的支持，也能弘扬从事民办教育的义德。但是，这样一来，获得回报或盈利不就等于政府“施舍”了吗？既然引入了一定的市场机制，而且民办教育不用政府的钱，允许举办者得到一定的回报便在情理之中。
３、公益事业也完全可以通过非公益的手段实现。在没有突破《教育法》的前提下，与会者认为“合理回报”还是一个比较准确的提法，合理回报和公益性本身不是一对矛盾。举例来说，造桥、修路作为国家的基础设施建设，完全可以通过“贷款修建、收费还贷”的方式来完成。
４、北京民办教育研究会会长、民办教育联谊会副主席张志义说，民办教育办学回报问题，明渠不开，必将暗道丛生，使我国的民办教育和整个中国教育遭受严重损失。为什么？由于《社会力量办学条例》在产权和回报问题上的法律缺欠和模糊性，颇有一些“精明人”在享受了公益性的建校优惠之后，把校产转移到私营企业之中去了。如果我们开明渠会如何呢？如浙江省在温州民办教育模式的基础上，１９９８年出台文件大力鼓励民办教育发展，明晰产权，允许回报和股份制办学，结果浙江教育吸收了大量民间资金，获得了跨越式发展，提前完成了“普九”的目标；提前普及了高中；高校入学率大大提升，私立幼儿园数占９０％以上。
５、与其让投资者偷偷摸摸营利，不如将民办学校划分为“营利”和“非营利”两大类，让办学者自愿选择，国家分别采取不同政策进行管理和鼓励：对于捐资办学者可申请举办非营利性学校，享受国家的优惠政策；对于投资办学者可以申请营利性学校，按照服务性企业经营并纳税。两者混为一谈就会导致税收政策的紊乱。
在最近颁布的《中华人民共国民办教育促进法》中规定了“民办教育属于公益性事业”，并未规定“不以营利为目的”。而且在第五十一条中规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定”。相信这样的规定一定能令民办教育投资者满意。
按照原先的《社会力量办学条例》规定，民办教育举办者的投资投入之后，基本上就失去财产所有权，只能有有限的使用权、支配权，不存在财产增值的收益权。
与会者认为，立法要解决的一个重要问题是明确民办学校的产权，产权明晰就可以调动和保护投资人的积极性，保证学校的正常运行，降低风险，有利于学校的稳定和发展。
民办学校财产的来源是多元化的，主要来自个人或企业的投入，学生家长的赞助费或社会捐赠，国家直接或间接的投入以及校产在运营中的增值。针对民办学校资产的实际情况，草案将民办学校产权认定为：举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；民办教育受赠的资产属于学校所有；校产的增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报的部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有。草案还规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。
汪家副主任介绍说：“这样的规定表明投资办学与办企业是性质不同的行为，在产权的认定上就有所区别，在法律上也明确了四点：第一，投入者享有其投入资产的所有权，但学校存续期间，投入者的管理权和所有权是相分离的，不能随便从民办学校的资产中撤回投入；第二，学校在存续期间享有对全部校产的使用权和管理权；第三，举办者的财产应当与学校的财产相分离，举办者不得将学校财产转让、抵押，不得用于从事与教育无关的活动；第四，扣除合理回报以后增值的民办学校的财产归社会所有，在学校存续期间归学校使用和管理。”
但部分与会者认为，这样的产权规定并没有很好地把现实情况包含在内，在近２０年的民办教育发展过程中，现实的产权情况要比草案中规定的复杂得多。
确认民办学校的国民地位，
优化民办教育的外部环境
解决民办教育的地位问题，是本次立法要重点解决的问题之一。柳斌说，草案已经解决了民办学校的“国民待遇”——只有维护了民办教育的地位和相关人员的合法权益，才能促进它的发展。
我们有必要摆正两个关系：一是公办学校和民办学校的关系。
《中华人民共和国民办教育促进法》的确作了相关规定，第五条：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。第二十七条：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。第三十一条：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”。
从当前现状看，公办学校和民办学校的关系问题不清，使民办教育长期处于配角的地位，并在教师待遇包括人事关系调动、户口迁移、子女就学、配偶就业、职称评定等，民办生待遇包括升学就业、享受助学贷款、买半价票等，许多方面受到一定程度的歧视，这是制约和束缚民办教育发展的一个主要原因。由于教师的职称、养老等诸多问题无法解决，去民办学校应聘的大部分是退休教师，“没有那些掌握了最新教育理念、教育方法的年轻后备军”。有的校长认为，所有义务教育阶段的教师，政府都应该给他们同样的待遇，因为加入ＷＴＯ后国企私企必须是一体化的，否则无法参与国际竞争。教育也是这样。与会者说：“我们一直在盼望着教育政策的一体化。”校长们最大的期望在于：在公平状态下，把两种体制放在一起竞争，让其按市场的规律自主、动态地发展。
汪家再作说明地强调：民办教育和公办教育就其性质和目标而言是共同的。为此，草案中规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”民办学校享受同公办学校同等的国家统一规定的税收优惠政策，同时还在信贷、征地等方面享有一定的优惠政策。