从鸦片战争以后，中国进入了近代，皇权国家体制也发生了很大的变化。其中，一个最突出的表现就是：皇帝不再是至高无上，上面还有一个“慈禧太后”凌驾于皇帝之上。这不，在慈禧的一手导演下，一个“空前绝后”的限制皇权的法律文件——《训政细则》出笼了。
同治十三年（1874年），亲政还不到一年的同治帝突然得了不治之症。消息一传出，嗜权如命的慈禧就全力以赴地投入皇位之争。在她的策划下，醇亲王奕■之子载湉即位，是为光绪帝。因为载湉即位时才4岁，所以慈禧再次垂帘听政，并“信誓旦旦”地表示：这是“权宜之举”，“一俟嗣皇帝（指光绪帝）典学有成，即行归政”。
到了光绪十二年（1886年），光绪已经16岁，快要成人了。这时，慈禧碍于祖制，不得不做出准备“归政”的姿态。六月，她亲自召见醇亲王奕■和礼亲王世铎等人，表示：从今年冬至开始，由皇帝亲自前往圜丘行礼，并于明年举行“亲政大典”。
乍看起来，慈禧是在信守诺言，准备把皇权归还给光绪。可是，慈禧这个人权力欲很强，不甘心“大权旁落”，盘算着如何在光绪亲政后继续操纵清廷的大权。对此，醇亲王奕■当然是“心领神会”。作为慈禧的亲信，奕■深知这个女人不简单，此举只不过是想考验一下群臣的态度，看他们对她是否忠诚？
奕■果然没有让慈禧失望！没到5天，他就想出了一个“训政”的主意，并带头上奏，请求皇太后“训政”。在这份奏折中，他首先对慈禧歌功颂德，吹嘘了一番她的“文治武功”，然后找出一些“冠冕堂皇”的借口，提出：待皇帝年满20岁才归政，而且光绪亲政后，也应当永远依照现有规制，一切事情先请示皇太后，再向皇帝奏闻。这样一来，不但大大推迟了光绪亲政的时间，而且把慈禧把持朝政的局面“永远”固定下来。
为了壮大声势，奕■又联络世铎、伯彦纳谟祜等人，一起请求慈禧再“训政”数年。十月，奕■、世铎等人制定了一个详细的《训政细则》：“必须永照现在规制，一切事件，先请懿旨，再于皇帝前奏闻……”根据这个细则，所有军国大事都要由慈禧处理，光绪即使亲政，也仍然是一个“傀儡皇帝”。更具有讽刺意味的是，这位醇亲王奕■恰好是光绪的生身父亲，却带头制定《训政细则》，给光绪打造了一副“政治枷锁”！中国的皇权政治就是这么奇怪，有时真是让人百思不得其解！
两年后，鉴于光绪即将大婚，慈禧不能再厚着脸皮不归政了，只好宣布：从光绪十五年（1889年）二月起正式“归政”。可是，在奕■的指使下，军机处起草了一个《酌拟归政事宜折》，提出：在皇帝亲政后，在京各衙门的奏折先由皇上披阅，另由军机处誊抄一份呈皇太后“慈览”；至于各级官吏，先由军机处开列名单，再由皇上奏明慈禧，才颁布谕旨。这样一来，光绪虽然可以批阅奏折，却没有最后决定权，慈禧仍然在幕后操纵着实权。
光绪十五年（1889年）一月，光绪帝大婚。婚后，慈禧宣布“撤帘归政”。二月初，光绪正式举行“亲政大典”。不过，这与其说是光绪“亲政”的开始，倒不如说是慈禧通过“训政”的方式为自己遥控朝政铺平了一条“金光大道”。
光绪亲政后，慈禧表面上搬到颐和园“颐养天年”，但是，根据《训政细则》，她继续操纵着朝政，并对光绪进行“遥控”。每个月，光绪帝至少要去颐和园向慈禧“请训”两次，有时甚至多达五六次。至于重要的奏折，光绪必须送呈慈禧“慈览”，才能作出决定。
说起来，也是光绪帝倒霉！中国的皇权国家体制素来有两面性：一方面，皇权至高无上，似乎无所不包；另一方面，对于皇权的具体范围和大小，历朝历代从来没有作出明确的规定。所以，尽管皇帝高高在上，但在实际的政治实践中，皇权可大可小，大可以大到皇帝包揽一切事务，小也可以小到皇帝大权旁落，甚至完全听命于他人。现在，光绪偏偏碰上了慈禧这么一个强悍又有心机的女人，给他制定了一个《训政细则》，将皇帝置于“陪衬”地位，并明确规定：一切军国大事都由慈禧定夺。在皇权社会里，这可是一件“破天荒”的事情，而且偏偏让刚刚“亲政”的光绪第一个“享受”这种“特殊待遇”。
所以，对于这份《训政细则》，光绪身边的一些大臣愤愤不平，御史安维峻就曾直接上疏指责慈禧：
“皇太后既归政于皇上，若仍遇事牵制，将何以上对祖宗，下对天下臣民？”
至于光绪本人，也不甘心永远做一个“傀儡皇帝”，他开始组织力量，试图摆脱慈禧的控制。
特别是在甲午战争后，光绪感到只有变法才能自强，对这份“碍手碍脚”的《训政细则》实在是忍无可忍，最后向慈禧摊牌：“如不与我权，我宁逊位”，慈禧被迫同意他实行“戊戌变法”。
不过，好景不长，慈禧很快就发动政变，将光绪押到瀛台囚禁起来，这就是震惊中外的“戊戌政变”。随后，慈禧再次以“训政”之名行“亲政”之实，光绪每天除了从瀛台被拉来早朝外，不得自由出入。从此，光绪就成了一位真正的“孤家寡人”，过着凄凉的、如同行尸走肉一般的“高级囚徒”的生活，只有终日长嘘短叹：
“朕不如汉献帝也！”
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