首页 -> 2008年第4期
行政改革的逻辑思考
作者：马翠军
公共行政内涵与西方行政模式
从马克斯·韦伯的行政理论中我们发现，公共行政是在市场经济和公民社会逐渐兴起的基础上确立起来的。在这一过程中，行政机构作为国家权力的强制性执行者不断摧毁传统的地域、经济、文化特权组织，把社区、行会、同业公会、合作社、教会以及形形色色的组织都置于它的监管之下，构建起统一的市场经济，最大程度服务于公民社会和自由市场经济的成长。这一过程也正是现代国家政权建设和公民社会成长的过程，是推进国家权力和自由市场同步发展的过程。从公共行政确立的背景我们能够发现，公共行政主要服务两个方面的成长：一是体现国家主权至上的国家权力；二是体现公民权利的公民社会。在这一意义上，公共行政具备了两种社会功能：一种是整体意义上的社会治理功能，加强对社会各层面监管，以构建起理性平等的社会制度，提供有序的社会竞争秩序；另一种就是高效的公共事务管理功能，以建立公共事务管理和公共物品供给机制，服务公民社会和市场经济发展。前者要求行政权力必须具备独立性与统一性，以作为国家权力强有力的执行者；后者则要求行政机构必须具备高效的组织管理模式，以成为大量公共事务的组织管理者。这样国家权力要求下的社会秩序治理与公民社会要求下的公共事务管理就统一在公共行政的过程中，在这一意义上，公共行政的确立与发展，推进了国家与社会的同步发展，也推进了国家权力与公民权利的同步增长,公共行政因此拥有了宪政制度的内在意义。也是在这意义上，公共行政在现代政治制度和宪政制度的形成和发展过程中具有重要地位。这是公共行政的内涵所在，也是世界各国不断追求和完善公共行政的根本原因所在。在这一意义上，行政改革应当是技术层面的行政方式的（治理方式和管理方式等）改革，以技术层面的改革推进基础性制度层面的完善，以突显公共行政本身所蕴含的价值。今天的西方之所以推进行政改革和政府再造，很大程度上就是因为传统官僚制的治理方式与科层制的管理方式已无法更好实现公共行政的目标，需要通过对它们改革来实现对公共行政价值与效能的整体提高。
行政改革前提与改革路径的选择
将技术层面与基础性的制度层面相分离，以技术层面改革推进制度层面的完善，这是西方行政改革的核心，也是其改革所遵循的逻辑主线。但如果将之直接运用到我国明显不适合，因为我国的行政改革很难将这两个层面分离开来。但公共行政的内涵具有的普遍价值，无疑是我们推进行政改革所必须的，那就是我们如何选择一个适合我们的改革路径。这要从改革的社会前提来分析。
与西方国家政权建设过程有所不同，我国政权建设很大程度上是依靠政党的革命力量瓦解传统的伦理性社会结构。但在瓦解之后，并没有既定的或可预期的社会运作机制，社会经济各方面都将处于一盘散沙状态，这样，以党的组织体系对整个社会经济各方面进行整合治理就成为政权建设的主要方法。组织化整合尽管在思想和意识形态上高度统一，但社会从整体上缺乏有效的运作机制，这样体制治理与体制安排的作用和价值的矛盾就非常突出。在实际运作中形成了政党体制、行政体制、经济体制、社会体制等处于捆绑状态。体制捆绑的目的很明确，就是将政治治理、行政治理以及公共事务管理等功能统一起来，集中实现国家政权建设的任务。在建国初期这种捆绑性体制对瓦解传统社会伦理结构，确立新的国家认同起到了至关重要的作用。但随着社会经济的发展，依靠体制捆绑的方式将政治治理、社会治理以及社会事务管理结合在一起，并不能形成系统的功能互补。因为各自的需求和职能存在很大差异。政治治理的目标是政治稳定、意识形态统一以及政治合法性，它依赖的是政党体制和权力意志。行政治理要求效率和效能，当权力集中时，统一资源配置模式使社会经济组织缺乏自主性，而当权力下放时，部门化的行政体制和分散化的社会经济组织，又会陷入缺乏统一运作机制的危机中，造成“一管就死，一放就乱”的顽症。从社会公共事务管理的角度而言，尽管通过政权建设将社会经济各层面都纳入了国家权力体制框架，但各级政府机构没有直接担负起诸如就业、住房、医疗、养老等社会事务的责任，而是依靠单位制在企事业单位内部解决。这实际上造成公共服务被单位制所分割，形成单位性、部门性服务与公共服务的矛盾。
由此，我们看到，我国的行政体制一是没有作为统一、独立的国家权力执行角色存在，而是与政党体制、经济体制、社会体制捆绑在一起的；二是政治治理、社会治理和社会公共管理等功能看似一个整体，其实各自职能和目标又不统一；三是作为公共行政两大功能的社会治理和社会公共事务管理并没有统一在行政体制中，而是分散在政党体制、行政体制与社会经济体制中。所以说体制捆绑与职能分离构成了我国行政改革的逻辑前提。
体制捆绑与职能分离的权力结构使我国行政体制与政党、社会、经济等体制处于一种横向既捆绑又分离的状态，权力与职能在政治治理的需求下可以随时调整；而现代国家的权力结构则应于国家权力主导下，在一系列基本国家制度的规范下，达到权力与职能的基本统一。以此来判断我国的行政改革，应当是围绕两条主线展开：执政党的政治权力逐步向国家权力过渡；执政党对社会的治理责任向行政机构移交。但在政治权力向国家权力过渡与政治治理向行政治理转移之间，是整体推进还是择一推进，这由当时的政权体系和社会治理结构决定。
由于执政党在政权体系中的核心地位，政治合法性与权力合法性都集中于执政党，而且政权建设过程中，社会整体运作对政党领导下的体制治理依赖程度很高，这一状况决定了无论在理论上还是实践上，执政党的政治权力向国家权力过渡将是一个缓慢的过程。另一方面，由于执政党的组织体系为国家官僚行政体制建设提供了权力基础和组织模式，执政党的权力在行政体制中自然延伸，这样执政党很自然便由革命建设者的身份向政权的领导者身份转变，而且，党、政、经、社等体制的捆绑状态实际上也是统一在党、政两种体制下，如此，对社会治理的责任由政治治理移交给行政治理便成为一个顺理成章的过程。在这一意义上，我国行政改革的逻辑主线将围绕政治治理责任向行政治理移交展开。也就是说我国的行政改革的基本路径将框定在政治治理向行政治理转移的过程中。
改革路径与社会秩序的变迁
政治治理与行政治理最大的不同在于两者的出发点和遵循的路径不同。政治治理遵循的是权力体制下社会经济的统一性，目的在于政治的稳定与统一；而行政治理遵循的是制度与规则统一监管下的社会自我运作，目的是促进社会经济的发展。所以，这种转变不只是一种治理理念的更新，更是一种社会基本运作秩序的变迁。
如果将中西方行政方式进行对比，我们会很直观地看出西方国家面对的是市场经济和公民社会，我们国家面对的则是权力化的经济体制和社会体制。这可能源于西方国家从起初追求的就是社会与市场的统一，而我国的政权建设因其独特历史原因，从起初追求的就是体制性统一。理论上，现代国家政权建设和官僚行政体制的确立无论在西方还是东方，其目的和作用应当是统一的，即瓦解传统社会结构、延伸国家权力，使民众直接面对国家存在。在西方个人因此成为拥有公民权利和承担公民义务的独立个体，在中国个人则在新一轮的组织化整合中进入一个缺乏个人自主空间的公共权力体制内。也就是说在政治伦理的转型过程中，西方社会确立起个人的社会责任，而中国则以权力体制下单位和组织的集体责任取代了个人的社会责任。这就造成中西方社会基本秩序的差异：西方社会是以个人为社会基本秩序单元（汉密尔顿），而我国则以单位为社会基本秩序单元。当个人承担社会职责分工中的权利与义务时，他便以社会主体的身份承担起社会责任，这也是今天西方诸多发达国家能够呈现大量个人自由组合的非政府组织、中介组织、自愿者组织、营利组织、非营利组织，并能够承担大量社会职能和社会责任参与社会治理的根本原因。而我国的单位、组织本身是在权力体制的支配和要求下形成的，缺乏自主性社会责任和社会化的运作机制，以单位作为社会基本秩序单元，只能长期依赖于体制化的治理。
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