>>> 2005年第10期
撩开面纱看乡村建设中的政府作为
作者：肖唐镖
前些年，我们对农村问题的研究，更多的精力放在乡村内部的微观层面，如乡村组织、乡村干部和乡民，农村宗族、文化和乡村治理，农民生活、乡村财政和农村经济等等，试图把握和理解乡村社会自身运作的实态及其规则。在此同时，我们也关注到影响乡村社会的宏观体制和环境等外部因素，如城乡二元体制，“分税制”改革对农村发展的影响，政治体制、政府行为对村民自治和基层民主的影响等等，但严格说来，对后一种宏观体制和外部层面因素的关注依然严重不足。不幸的是，这种欠缺同样发生在当今中国农村社会的研究中。在非学术圈的民间社会里，这种现象更为严重，如近年极引人注目的《中国农民调查》一书，对乡村问题的溯源即仅到地市政府而已，根子更多是指向县、乡政府和基层干部。然而，随着对乡村问题观察和理解的推进，我们日益感到：在当今内外“一体化”、上下“一元化”的中国，乡村社会尽管有其自身的运作逻辑和特色，但就总体而论，仍不过是宏观棋盘上的一个小卒而已，无不受着宏观体制和环境的制约。因此，离开对宏观环境的理解和把握，就绝难得到对乡村问题的正解。本着这样的认识，本书即试图主要分析和理解政府尤其是地方政府的治理行为及其相关政策，并以此视角解读其对乡村建设的实际影响，而这正是构成“地方治理之实态与绩效”的重要内容。
显然，在这里，我们是将“地方治理实态与绩效”的研究当作一个经验性论题来处理。有实证研究经验的人士大体会承认，在公开性尚不高的当今中国，观察和研究政府的治理行为总会有一个“准入”的难题，难以做到真正“走进现场”。所幸的是，在本书作者中，除了本人已不是“政府体制内”成员外，其他的皆为体制内成员，有的甚至是位居要职的领导干部。这种身份让我们不仅能自由地进人现场，更能借着对工作的切身体验和感受来研究。换言之，本书正是对作者们自身工作的写实描述和分析，对自己主政区域(或县或乡)的案例研究，或对亲自组织或参与的事件的案例研究。不过，我们的研究虽源自感受与体验，但绝不是仅限于感受与体验，而是力图走向系统、深层和独立，在全面把握实态的运作中理解其内在的规则和逻辑，因此，书中既有大量的现实案例，更有详实的可靠数据，以及对现象本身的分析。
本书涉及了以下论题。
一、乡镇工作实态与政策损农
本书的上编曾以《透视农民负担——来自基层的报告》为题，贴在数个有关“三农问题”的网站上，也为香港中文大学中国研究服务中心所办的《中国研究论文库》转载。作者署名“风云一号”，显然不愿表露身份。实际上，除了该文的人员外，本人或许是它的第一读者。
2001年，本人在调离江西省委政策研究室之前的某天，收到一封厚厚的信件，打开一看，那是来自省内一位乡干部寄来的名为《透视农民负担——来自基层的报告》。读罢夹附的短信，方知他是我曾重点采访并研究过的“民选村长”徐国富(参见《民选村长访谈录》，载肖唐镖《转型中的中国乡村建设》，西北大学出版社，2003)的朋友李昌金。浏览他简易装订的报告，说实话，“农民负担”的标题及其充满激情的前言并未引起我的兴趣，因为农民负担于我已是一个十分熟悉的话题，而充满激情的言说往往会缺失应有的客观和理性；但正文中有关乡镇工作实态和上级政策损农的描述和介绍，却引起我的高度注意，那正是本人那些年一直关注的兴趣点。
1990年代中期后，由于对农民收入逐减与负担加重、基层财政日益困难等新问题的关注，本人十分注意了解和把握乡村工作机制的新变化，找寻影响农村形势变化的因素及其发生机理。在数年逐步深入的调查中，得悉其中一些奥秘，如基层政府与组织所面临的前所未有的压力和困难，以及他们加重农民负担的种种花样，应付性地完成上级财政任务中的“买税”、“引税”、“空转”等手段，上级政策是如何抽空农村基层资金、并向基层施压，等等；并由此撰写了有关论文和一系列对策报告(部分已收录于《转型中的中国乡村建设》)。李昌金的这份报告，较为详细地描述了乡村工作的实际运转状况，如经济工作、税费征收、创收等等，特别是描述了县、乡、村财政运转的实况，如面对县里下达的逐年刚性递增的财政任务，乡村的“缺口”越来越大，乡村组织怎么办?他们“完成”任务的办法，罗列起来竟有11种之多：用国家专项资金填；用乡村提留统筹款填；用乡村组织自有收入填；银行贷款；向私人借高利贷；乡村干部用自己的钱填；变卖乡村集体的房、山、地、企业；“化缘”；“寅吃卯粮”；“空转”；“买税”等。他还描述了这些年来一些法律和政策在农村所产生的负面效应，其中包括林业政策和《森林法》、投资政策和粮食政策等，并提出：“一些法律政策的实施效果可能走向立法精神的反面；一些法律政策在某些地方、某些时候可能变成经济发展的桎梏和羁绊。从某个角度看，每一部涉农法律的出台都是给农民头上加了一层紧箍咒；都是给一些执法部门提供了一种向农民收钱罚款的工具；都是对农民利益一次(多次)或大或小的侵占。政策亦如此。这或许可以说是法治的悲哀!”这样的乡村景况，这样的尖锐话语，笔者尽管并不陌生，因为在基层调查中常有胆大且富于智慧的干部也会说起，但由一位基层干部这样较为系统地表述出来，却是第一次。可以说，该文应能帮助人们较为系统地了解中西部地区县、乡、村三级政府和组织的实际运行状况。
经过几天的仔细评阅后，按照书信中所附的电话号码，我直接与李昌金通上话。询问完基本情况后，约他在方便的时候到南昌细叙。不久，我们如约见面，我系统地谈了对该文的看法，提出了进一步修改和完善的意见，主要在准确度、具体化和系统化等方面，并建议强化描述色彩。此外，还建议他围绕县、乡、村之间的互动关系，乡村干部的收入与工作状况，选举与村干部的管理等问题，根据自己的观察和体验做些补充调查，再写一些篇章。后来，收到他通过电子邮件传来的修改稿，其中增加了较多的数据和案例，我做些简单校正后便回传给他。这便是人们在网上读到的文字。建议中的其他篇章，也收到他传来的几个较为简单的初稿，我读后传去修改意见，但因他表示为难后作罢。
如今，本人将该文再做必要的修改后作为本书的首编，不独因为上述这段交往，更因为它切合本书的主题——“政府行为与乡村建设”，而且也因为它所描述的事实——乡村工作运行机制与国家涉农政策和法律——依然在以巨大的惯性运作，并未成为历史素材。此外，还因为其中涉及的一些问题至今仍未曾为研究