第八章 美国政府中的科学家

    如，农业部及其前身对政府科学研究作了最长的连续性记录，这份追溯到一百多年前的十九世纪初的记录，起初保存在少数几个个人手里，农业部成立后，拟订了一个科学方案，雇佣了一位化学家，一位植物学家和一位昆虫学家为其工作。此后，这三位先驱分别各自扩展成一个关于所有农业问题的科学工作者团体。农业部的一位部史学家，T·斯旺·哈丁（T．Swann Harding）说，经过长期的发展后，现在“仅农业研究中心就有二千多人……几乎肯定是世界上最大的农业研究机构”，而这仅是这个部科学资源的一部分。

    美国政府里科学研究的成长模式大致就是这样。最初，十九世纪有时甚至直至二十世纪初，在任何部里都只有几个科学家，最近四十年来，政府科学家的数目翻了几番，二次大战后的几年里，政府里集中了大约三万名来自物理学、生物学、农业科学、工程科学的专家，其中约三分之一是农业科学家，另外三分之一是在国防部工作的各类工程师。1947年，政府各部花了六亿二千五百万美元供这三万名科学家搞物理学和生物学研究。

    虽然政府科学中有一些比较集中的研究内容，但是我们将会发现，政府科学家研究涉及面是广泛的，可能还是相当普遍的。总统理事会的报告说，“联邦政府规划从根本上说允许探索每一门科学学科和子学科”。我们可以推测到，政府研究的最大部分是应用研究，1947年这部分开支占了总共六亿二千五百万中的五亿七千万美元。但是也进行比较基础的研究，同样，对这类基础研究的支持是建立在这样一个信念之上的，即在不大长的时间内，这些基础研究将会转化为实用。仅从农业部的工作就可看出，政府科学在纯研究和应用研究领域所取得的成就，对于美国人民的“科学成就和财富增长”都有巨大的价值。

    二次大战前，联邦研究经费的最大部分花在农业研究方面，如1936－1937，政府为研究拨款一亿二千万美元（占总预算的百分之二），其中三分之一进入农业研究，五分之一进入军工研究，其余用于其它目的。大战一开始，研究重心就明确地转移到军事研究方面，政府中军事部门花费了联邦研究规划中的六分之五的经费。另一方面，政府总是更多地投资在自然科学研究，社会科学研究要少得多，二次大战前，经费预算中四分之三拨给自然科学研究，然而在三十年代的大萧条时期，除了通常预算的四分之一经费外，大部分应急研究基金都给了社会科学。虽然很难获得经费分配的准确数字，但自然科学肯定在战后政府研究规划中仍占优势地位。

    既然政府研究与在工业研究中一样，有一种在短期内显示价值的强制性要求，那么集中于军事研究和农业研究就有了显而易见的理由。军事研究对政府显然是生死悠关的，而农业研究所以成了政府的重点关心对象，是因为不可能有任何一位农夫能够像个体资本家一样，对农业科学研究实行津贴。作为一个贯穿大部分美国社会史的相对较穷的社会经济群体，农夫们寻求并成功地通过其农业研究规划而从政府获得大量资助，我们经常忘记了最近百年来我们已经经历了一次农业革命，同时进行了一次工业革命，在这次农业革命中，政府科学起了伟大的先锋作用。关于这一问题的一份研究指出，“例如，在化学与土壤局（the Bureau of Chemistry and soils）建立之前，氮肥领域的研究一片空白，这个局在这上面花了十年功夫，尽管此期间的开支削减了三分之二。当研制成有效的方法后，氮肥工业就建立了氮研究实验室，高薪（政府薪水的三至五倍）聘请了该局的氮专家，并着手使其商业化”。

    然而，尽管政府科学研究对社会作出巨大贡献，但它从未有过高的公众声望，或许这是因为所有美国政府雇员都没有享受高的公众声誉的缘故。很少有科学家认为政府雇员是最满意的职业，一份态度调查表明，即使已经受雇于政府的科学家，只有百分之三十七的人感到在政府里工作是最令人满意的职业。大学科学家只有百分之一这么认为，只有百分之五工业科学家有此同感，无怪乎有时雇佣科学家搞政府研究何其之难。这份调查报告最后总结道：“把所有群体包括在内，只有百分之十一喜欢政府职业，百分之三十一喜欢工业职业，百分之四十八喜欢大学，剩下的百分之一喜欢咨询工作或其它活动”。

    尽管如此，还是有许多有才能的科学家，不论其工作的社会声望如何，在为政府效劳。与工业科学相类似，政府科学的质量也有很大差异，如果不与工业研究以及工业能够支付的高薪直接竞争，那么政府科学或许一直是最好的。政府研究至少在两个领域特别不错，那就是农业和医学，后者在政府研究规划中占了四分之一的比重，政府进行各种医学研究，并对大学和工业的医学研究产生了巨大影响。有关医学的几个政府研究机构，美国公共卫生署（the Public Health Service）把其经费的最大部分用来搞基础研究，陆海军的医学研究（the Army and Navymedical work）更多地致力于应用。1947年，政府总计雇佣了约三千五百名医学研究人员，他们使用精密的仪器，有足够的资金，享有很大的课题选择自由，由于拥有诸如这些有利条件，结果总统理事会的报告指出，“联邦机构从事的医学研究，维持了高质量，因而受到全世界的尊重”。与流行的偏见相反，政府的科学研究不一定平平庸庸，必须时刻认识到，“在政府的研究实验室里存在着广泛的风气和精神道德的差别，正象这种差别亦存在于工业机构和大学一样”。在所有政府科学中，没有必然的固定不变的低劣质量，它的现实可变性表明，哪里比较弱，哪里就能改善提高。最近至少有二项关于政府科学的大规模的研究，都得出了上述结论，一项在三十年代由国家资源规划署进行，另一项由总统科学研究理事会在战后作出。

    撇开所有其它因素，造成政府科学之问题的一个重要因素是组织问题。政府研究组织在两种组织障碍下蹒跚而行，这值得我们详细分析每一种障碍，并希望据此找出提高政府科学的一般性水平（average quality）的方法。第一个组织困难是，政府研究部（Government research department）在许多方面受那些适用于所有政府组织的非科学的通行规则的控制，而这些规则很大程度上对科学研究群体的成功运行不利。第二个组织困难是，政府研究比工业科学或大学科学更多地遭受所有令人头痛的“科层制”的组织问题。这二类困难原则上都是不可解决的，下面再来看看那些为在政府科学中减轻这些困难所作出的努力。

    与大部分政府雇员类似，几乎所有政府科学工作者，受民政署（the Civil Service）的一般规则的支配。这些规则由于其本质特征——部分由于其形式本性，部分由于其管理方式——最近变得更适合于例行公事式的一般性工作，而对那些需要高智力的专家不太适合，结果使得政府在与大学和工业竞争雇佣科学家时处于不利地位。大学和学院有熟悉工作申请者的优势，而大部分的受聘以对知识的研习情况为基础按照个人推荐进行。从工业方面说，他们每年派出一批精力充沛的“天才寻找者”（energetic talent seekers），与大学生交流，为大学生推荐工业科学中具强烈吸引力的工作。相比之下，要想获得政府科学中的工作，必须自己寻找机会，参加笔试，笔试的地点可能在一个要自己花旅费才能到达的地方，之后要等好长时间才可能获准申请。一位在战时具有丰富的雇佣政府科学家经验的人说，“这是积极寻找合适人才并以最小的延迟和形式雇佣的主动过程，与目的不在于寻找好人才而在于阻止庸人进入的被动过程之间的竞争”。在这种情况下，政府科学每年都要失去许多潜在的工业科学雇员。然而加快政府的雇佣过程已经有可能了，可喜的是民政署最近对其规则作了些修改，以实现加快进程的目的；政府科学组织和民政署委员会也提出形成一个为大学生和年轻科学家提供关于政府科学工作优越性（设备好、起点工资高，事业发达的真正机会）的信息渠道。例如，为了与争抢优秀高年级大学生工业界竞争，国家标准局（the National Bureauof Standards）先手抢走最好的低年级（一般是三年级生）学生，为他们提供暑期工作（summer jobs），这些学生也就因此而取得民政署的职位。这些大学生获得学位后通常回到老地方工作，而且比较容易找到工作，因为他们已经获得民政署的地位。但是，如果政府想招聘更多更好的年轻人为政府搞科学研究，有必要对招聘过程作全面的更多的改进。

    政府范围的民政署法令也涉及政府科学家的薪水。总的来说，法令允许政府科学家的工资比大学高但比工业低。年轻人的薪水与在工业企业中一样高，但民政署支付的最高水平的薪水大约一万美元（一年），比工业中的最高水平的薪水低得多。由于这种薪水极限，使得政府研究很难留住那些已经工作多年并达到薪水极限的研究人员，当然留住他们也并不是不可能，有些人被特别优越的研究条件吸引而不愿离开。但总体上，政府研究的人才外流，因而政府也就成了工业科学家的一种培训学校。这对于整个国家共同体当然间接获益，但这种利益必须按对政府科学的直接损失来衡量。曾经建议把政府工作中的各种专家（不仅是科学专家）的最高年薪提高一点，比如一万五千美元，这可能有助于留住许多各种层次的迷恋工业研究的人。然而增薪不太可能，除非全国范围的政府工作薪水水平有一个总的变动。

    在民政署的管制下，政府科学家还遭遇其它一些不利方面。因为他们是按行政目的而非科学目的加以训戒的，民政署的条令倾向于为那些年资深、有管理才能的人而不是专家技术人员创造更多的升职提薪机会，因而，政府科学家时常必须在工作擢升（Job advancement）与科学机会（scientific opportunity）之间作出选择。由于民政署的一般政策是不把高层次工作职位授与没有管理责任的专家，这种二难境况可以通过为那些希望工作擢升又不愿担负管理责任的专职研究人员创造更多的高级别位置（high－ranking positions）而得到缓和。当然管理者是必要的，有些科学家就是一个杰出的专职管理者或兼职管理者。相反，有些科学家急于在科学上领先，而不愿离开研究工作，政府需要这一类科学家。

    科学家需要另外一些特殊待遇，这在民政署管辖下的行政雇员中通常不会得到满足，而对于进行良好的科学工作却是必需的。比如，政府研究组织应当有权为工作人员设计服务性的培训计划；应当有权允许他们参加学术会议而不扣薪水，如果愿意的话还可给予一定的津贴；应当有权批准一些想去大学深造或参加其它的科学训练的研究人员的请假。工业科学研究组织（尤其大组织）为他们的雇员提供所有这些机会，因为所有这些对于科学研究是重要的，而对于事业摆升是必不可少的，缺乏这些特权使政府科学更缺乏吸引力。同样幸运的是，近来这方面也有所改善，事实上，这些正在做出的改变都有些先例，即使在二次大战前，农业部就支持了一项庞大的服务性培训计划，由优秀的教师给三千名学生讲授约四十门课程。大战开始以来，这种计划扩展到所有的政府科学部门。通过对华盛顿特区一万名政府科学家的研究培训要求进行调查后，民政署的科学人事顾问委员会（the Civil Service Commission’s Advisory Commi－ttee on Scientific Personnel）安排了特优的地方性培训机会，应委员会的要求，“为了华盛顿地区政府科学家的方便，当地教育机构开设了完全合格的、校外的研究院科学课程。七百多名物理学家、工程师、化学家和数学家参加了总共二十六门课中的一门或多门课程，通常在下班后离他们的工作地点很近的地方授课”。

    在其它地区，尤其科学实验室里，也提供给政府科学家以类似的条件。例如，南加利福尼亚的海军电子学实验室甚至有一个比华盛顿地区更复杂的教育培训计划，除了与加利福尼亚大学洛杉矶分校合作开设的本科与研究生正式课程外，还有为全实验室设置的非正式讨论小组，横跨几个专业研究小组，除此之外，还有关于科学专题的精深的研讨课。但是，“这个计划最令人感兴趣和特别的地方是，有很多访问专家。邀请与本人实验室研究有关或直接一致的具有杰出能力的著名科学家作短期访问，充当顾问和导师”。这些顾问虽然已经离开，但他们可能组织进行某项研究计划，对进行中的工作提出建议，或者偶而直接参与这类研究，他也可能偶而来讲学或授课。此外，他对实验室科学家的观念和面貌的影响对于这些科学家增加潜在能力和完成直接的工作有多大益处，是难以度量的。报告的作者说，这个计划表明在政府科学中什么是可能的。这位作者已经认识到，“那种认为实验室不可能达到与学术机构同等程度的学术激励气氛和自由讨论空气的观点，最终是没有根据的”。

    这些情况要求有一套适合于政府科学家的特殊规则，或者要求在执行现行通用规则时要小心谨慎。这方面已做了许多工作，然而仍可作更大努力，即使对于政府系统的法令，也一定要按照限制政治干扰和消灭各种歧视的原则加以制定，以便为政府科学创造合适的组织条件。这些法令上的转变，将有助于使政府成为对科学家更具吸引力的职业，并进而有助于提高政府科学研究的一般水平。

    但是，还存在着阻碍政府科学发展的第二种组织困难，这种困难也存在于工业和大学的科层制结构的研究组织之中，这种困难指的是科学自主性所需条件与正式社会组织的管理需求之间的冲突。关于这类问题，政府研究组织也做了许多改善工作，以便使这类组织成为提高国家福利的更有效的工具。

    首先考虑政府科学研究的财政与计划问题，与其它研究组织一样，政府科学的管理者必须提前对研究预算作出计划，并对各项开支作出说明，他们发现在完成这二项工作时，应用研究部分总比比较基础的研究部分容易一些。现在，所有的政府预算拨款（包括对科学拨款在内）以年度为基础，并加以很专门的描述和证明，但是大量的科学研究，甚至应用科学研究，在进行研究之前很难作出详细描述，而按年度为基础作出计划则更难。当然作为政府科学家也要理解管理者在制定研究预算方案时的困难，因为这些预算方案要经组织总裁和国会的批准。但是，为了给研究尤其是基础研究以必要的连续性，希望至少使部分政府研究以三年或五年为基础作预算方案。如果不能承诺比较长期的财政支持，通常难以雇佣科学家，并肯定会造成配置设备的浪费。同时还希望使一些政府研究的拨款以大项目大笔款项进行，而不要分散成许多小项目，小笔款项。按照总统理事会的说法，就科学而论，目前的政府预算和核计“按钱和管理者、科学家的时间与能量来说是奢侈的”。总的来说，国会只愿意拨款给相当专门的研究，很少对政府科学组织认为必要的一些研究作出官方允诺。然而，最近给了海军研究办公室这种允诺，这一实践可能适当地推广到其它行政执行机构。国会在此问题上面临二难境地，一方面日益意识到长期的基础研究的重要性，另一方面又不愿放弃通过拨款而对其它行政机构实施的控制权。如果政府对科学的预算拨款仍继续以年度会计计划进行，则政府研究组织的管理者将只能按与国会的法律一致的方式行事，而不是与科学研究本身相协调。

    目前，政府科学中管理需求与科学自主性之间的最大冲突或许就在于政府日益要求对研究实施保密这一问题上。就是由于这一要求，许多科学家不愿替政府工作，因为这一要求与科学价值相抵触，然而另一方面，现在的大量政府研究，尤其是国防方面的项目，保密又是必需的，至少国会是这么想的。关键的困难之处是确定哪些工作必须保密，哪些工作不必保密。一方面，管理条令强调使保密限制更严厉和广泛；另一方面，科学价值倾向于一律拒斥所有保密条令，似乎应该在这二种体制规范之间划出一条保密的界线，而划这条线又是艰难的，因为总是很难精确权衡科学的相对利益和国防保密的相对要求。这些困难的消除只能通过行政管理者与由于他们的价值和作用而身负各种压力的科学家之间达成互相谅解，如果管理者学会为科学家的反保密价值提供尽可能广阔的天地，那么反过来，科学家也必定学会承认管理者身负的保密责任。

    管理需求与科学利益之间的另一问题是，对在政府科学组织中所做的工作的评价存在差异。显然，科学工作必须经受所有政府工作都要经历的一些行政上和法令上的审查，通常这种审查是粗略的，并且不问具体的科学研究就通过了。但有时使用的不是科学的评价标准，而是比方说对国会的可接受性标准，有时干脆全部采用模糊的行政评价标准，这样就使正在工作的政府科学家碰到麻烦事。关于“如何评价研究工作？”这一问题，总统理事会对几个政府科学机构的一次演讲，试图对此问题作出令人满意的答复，但是该演讲却认为，“这个陈述特别模糊且无助于增长知识”。有些研究机构由顾问委员会评价工作，顾问委员会能够既考虑科学能力的标准，又兼顾较易应用的有关直接效用的行政标准。把效用作为评价标准必然对政府科学有压力，没有理由把对基础科学的促进这一标准排斥在评价标准之外，我们已经发现，无论是工业科学还是政府科学，过分强调直接实用性从长远来看得不偿失。看来在使国会确信基础研究的价值问题上，政府科学的管理者仍有许多工作可做。海军研究办公室（简写为O.N.R．）在管理科学组织时也碰到这些困难，他们尝试提出各种解决方案，它的经验对于其它政府科学机构是有益的。比如，海军研究办公室请著名的非政府科学家当那些实施研究计划的人的专家顾问，该顾问只关心科学问题，而不涉及行政，只在需要的时候和地方发挥作用，这一方法有效地利用了业余平民科学家。通过把全时研究人员的非科学职责降到最低限度，海军研究办公室寻求最大限度地利用他们的方法。比如，在绝对需要科学家兼任管理者的地方，就配备一名专职管理助手，帮助科学家完成非科学任务中最程序化的部分。如果可能的话，海军研究办公室在研究规划中尽量减少让成熟科学家去干低水平的科学工作，这些工作指派给帮手或实验室助手，由他们提供许多誊写和统计方面的工作。总之，其目的是想把海军研究实验室组织得使每一位科学人员人尽其能、充分利用时间。显然这是困难的，因为实验不像由半熟练工人操作的生产线，其中的工人很容易接受培训、被替代或辞掉。一个达到最大限度发挥实际才能的途径是扩大超出单一实验室的人事流动范围，甚至在机构之间流动，如流动出海军研究办公室。这样，科学家就可以在各种工作、实验室与机构之间流动，以便找到一个既有利于政府又有利于个人的能充分发挥特长的地方。当然，秩序的可塑性是有限的，对于政府科学来说，一定程度的流动或许是切实可行的。

    上述关于人员流动的建议表明，行政需求与科学自主性之间进一步整合的途径可能部分来自多个政府科学机构之间的更好的协调，这种协调已经发生了。不仅通过非正式的联络和信息交流，而且通过正式的机构间委员会（inter－agency committe－es）。科学家在政府组织之间流动也为了寻求更好的机会。这样，似乎需要一个正式的对政府科学负一般的有限责任的监督机构，这将是自然科学基金会的功能之一，它的其它功能（对民用科学）将在下面讨论。但是，对政府机构之间的协调在促进政府科学的提高中的作用，不应该夸大，因为政府科学组织很多，进行的科学研究也繁多，这明显地限制了机构之间的有效协调，正象虎文委员会（the Hoover commission）的报告所显示的，政府的科学研究活动，与许多其它研究活动一样，仍然大有改进的余地。

    政府机构之间的协调还有另一问题，这个问题超出了科学的范围，然而与科学关系甚切。这个问题就是政府科学家与军队高层计划者之间的关系，这一关系明显地仍然没有达到应该达到的满意程度。二次大战期间，科学家管理者（scientist－administrators）发现，有许多事件只有他们才能参与，科学可用于国防的目的。战时存在这种需要，现在同样存在着把科学家合并入研究最高级战略计划的军事小组的需要。当然，只有军事与外交政策小组对最终决定负责，在原子弹和氢弹事件中，由总统本人亲自负责。作出决策并不是科学家的事情，但是，科学家的知识和预言日益成为这些战略决策的必要部分。因而，任何使美国科学协调成一个整体的计划，必须为政府科学与更广泛范围的国家政治决定之间的有效整合作准备。

    直到目前，在谈及政府科学时我们都略去了原子能委员会（the Atomic Energy Commision）所做的工作，或许该说说它了，尽管在很大程度上按国会章程这是保密的。虽然我们所知详情甚少，但我们确实知道这一点，即随着原子能委员会（几乎只面向纯科学研究）的建立，和平时期的政府科学在规模和重要性上都进入了一个新时期，战争期间，原子能科学发展成熟，其速度可能是人类历史上其它所有重大发现无与伦比的。虽然战时的大规模研究计划，现在有些已停止了，但作为科学与工程上的努力仍延续着。原子能委员会的目的由其成员史密斯教授表述于下：“首先，制造更多更好的武器；第二，发展原子能的和平利用；第三，增强国家的科学力量，这从长远来看可以支持前二个目的”。

    这些目标显然既需要纯科学又需要应用科学，因而该委员会成立了若干国家实验室（National Laboratories），以便最有效地进行各种必需的科学研究工作。这类实验室共五个，不太为人所知然而却容纳了大量科学家，它们是，伯克利（加利福尼亚）、洛斯·阿拉莫斯（西南）、橡树岭（东南）、阿贡（芝加哥）、布鲁克海文（东北）。这五个实验室中，只有伯克利国家实验室战前就已存在，那时它是全美大学最大的核物理研究中心，战时该实验室的目标没多大改变，只不过规模更大。战发以后，它就几乎全部由原子能委员会提供津贴，尽管如此，委员会对它的控制却较弱，主要仍由初时创始的大学科学家一手把持，结果，该实验室仍进行了许多基础研究。相反，洛斯·阿拉莫斯实验室战时创立，专门进行关于原子弹本身的应用性研究。阿贡实验室与芝加哥地区的大学（芝加哥大学、西北大学、伊利诺大学和印地安那大学）有密切联系，战时（及以后）是一个核反应堆实验室，主要进行纯研究。橡树岭实验室也是战时的产物，此实验室有多种功能，既是服务性的又是研究性的。最后一个是位于纽约附近的布鲁克海文实验室，它是战争刚结束时建立的，主要是为了安置东北地区部分大学的大量科学家，这些科学家在布鲁克海文进行主要是业余的几乎全部是基础的研究。没有哪一个大学能建设起像布鲁克海文实验室所具有的研究设备，然而如果大学想进行与原子能有关的物理学研究，这些设备又是必需的。布鲁克海文实验室研究人员的不断轮换，使大学与政府科学之间建立了紧密的不间断的联系。

    管理像原子能委员会国家实验室那么大的科学研究组织，困难显然是很大的。幸运的是委员会的成员部分是经验丰富的科学家，对科学本身和大规模研究组织的问题都知道一些。该委员会的一位成员说，他们知道繁荣纯科学与应用科学的不同条件；他们知道“大”科学的危险性：规模太大、繁文缛节和没有输入新鲜血液。他们甚至意识到，如果成功，可能会从大学吸引更多的科学天才。现在美国科学的未来很大程度上依赖于原子能委员会国家实验室，这不仅因为他们所做出的科学发现，而且还因为他们在实现大学与政府科学家之间的整合时采用了有效的组织配置这一技巧。

    原子能委员会并不是唯一使用外界研究设备的一个政府机构。美国工业界接受了来自大学和政府的协助研究，与此相同，许多政府研究机构也在利用大学和工业的研究条件。事实上，所有美国政府的科学机构以赠款、签订契约、捐奖学金等方式支持各类非联邦组织的研究。现在，外部科研组织为政府所搞的大部分研究也是军事方面的，如，提交给1948年美国物理学会春季会议的所有论文的近百分之八十来自海军研究办公室资助的项目。在比较早就有研究机构的各部，如农业部、内政部和商业部中，利用外部协助的程度远不如国防部频繁，事实上，战争期间，这些部实际参与帮助完成军事项目的研究。

    政府与大学组织和工业组织之间在研究上的关系，带来了一些特殊问题，其中之一是制定关于赠款和签订契约的标准化程序，以便双方利益能保持一致。一般来说，在研究结果难以确定的情况下，如大学的基础科学研究，政府就赐与基金，有具体条款的契约对应用研究较易实现。即使有上述灵活性，政府预算程序中有时仍给外部研究机构施加一些计划上的困难，像他们对待政府内的科研组织一样。许多研究项目不可能在三、五年内加以计划并执行，而联邦赠款，像联邦拨款一样，只限于一年。同对政府内的组织一样，希望在这方面能有一些政策上的变化。

    在赠款与签订契约的过程中，管理问题特别重要。现在政府对外界研究机构的赠款数目甚大，这就需要聘请最好的管理者兼科学家来统一监督管理。私人慈善基金会为科学研究提供了大量津贴，他们早就认识到聪明地花钱是很难的，因而选择最能干的人作为基金会的管理者，并支付给高薪。政府机构也必须选择最优秀的人才来管理资助计划。

    我们曾提到过政府与大学和工业组织的研究关系中出现的另一个问题，即由于与日俱增地使用外界研究设备，政府主持的研究中出现了大量可申请专利的发明，这就提出了如何制定恰当的专利政策的问题，如在大学中一样。专利问题对政府来说并不比大学是一个更新的问题，但是却是一个更紧迫的事情。一个讨论指出，“怎样处理联邦研究的专利权，使之更好地为公众利益服务，这是一个过去四十年间政府各部门一直沉思和争论的问题”。在此期间，政府对专利政策作了大量研究，最近一份研究由司法部在战争刚结束时完成，“根据研究结果，安托尼将军（Attorney General）于1947年5月份向总统提交了一份综合性报告，建议把政府应占有并控制所有由联邦基金资助的技术作为基本政策”。但是，来自为政府做研究工作的工业企业对这个政策的反对呼声很强烈，因而此建议没有被政府采纳。工业研究的董事们认为，如此之政策只能使工业为政府做研究和发展工作成为不可能。结果，政府同意工业和大学在处理专利权时有可变性和特殊性。除非政府与工业之间的关系特点有重大变化，否则安托尼将军建议的政策就不可能经国会通过成为法律。

    最后，我们考虑政府科学中的最后一个问题。即使还在战争结束以前，两个事实对美国政府中那些对科学的使用负责任的人产生深刻印象，第一个事实是科学对于和平时期及战时美国社会的福利具有极端重要性；第二个事实是只有政府才能为维持美国科学的高水平（质量与生产率）提供足够的基金。大学研究资金的减少尤其可能抑制科学的一般进程。私人的礼物和资本家投资的回报已不再是大学科学研究的足够资金来源，尤其在面临通货膨胀时更是如此。虽然这类资助的钱数目仍较大，而且对大学具有重要意义，然而如果没有政府的资助，大学就不可能进行政府要求他们做的一些研究。

    承认这二个事实，使日益增多的政府科学家和处于领导岗位的科学家感觉到，政府应该呈现新的功能，即对美国科学的整体方向及彼此协调负起责任。在我们多次提及的总统科学研究理事会的报告和瓦涅瓦·布什的报告《科学，无穷的止境的前沿》中，都明确地表达了这些建议。新的科学的社会组织的图景是存在的，至少某些美国人已预见到这种可能性。总统科学研究理事会所提出的建议有：美国必须扩大科学经费，增加受训科学家；今后，必须着重致力于纯研究而非应用研究，前者相对较薄弱；为了实现这一目标，政府必须逐渐增加对大学纯研究的津贴；政府也应该为学科学的大学生和研究生设立大量的奖学金，奖学金获得者选择自己的专业领域；政府应该任命一个委员会，以协调各政府机构之间的研究；委员会成员应包括平民科学家和政府科学家；最后，政府应成立一个叫国家科学基金会（the National Science Foundation）的组织，以统一管理各种科学活动。

    这些总规划的不同部分分别在不同时间被认识到，因为这一规划是二次大战后才首次提出的。例如，增加政府对大学的拨款一直进行着，但是作为整个国家的科学规划的协调机构的国家科学基金会，直到1950年才法定成立。这里边原因很多，一个重要原因，是起自于政府对科学扩大控制所产生的摩擦。在此延迟期间，科学家似乎一直非常赞成该基金会的成立，如在回答福琼·波尔（Fortune Poll）“你赞成其宗旨是用联邦基金刺激基础与应用研究的国家科学基金会的创立吗？”这一问题时，百分之九十的学院科学家、百分之九十的政府科学家和百分之八十一的工业科学家的答案是肯定的。然而，一些特别是来自大学和工业的著名科学家，强烈反对任何形式的这类协调机构，除非它基本上由那些政府外、最终不对总统负责的科学家所控制。这些人的观点不仅在商业群体而且在国会中得到很大支持，然而，总统却以此宗旨与已经确立的政府有关程序和良好的执政实践相抵触而反对它。确实，按照这一原则，总统在1948年为创建一个基金会投了一票，这个基金会设置不对他本人负责的执行委员会。这是1945－1950年期间的几次努力中仅有的一次形成法律框架的尝试以便让国会、科学家、工业团体和总统通过。

    最后于1950年，建立国家科学基金会的议案经国会通过，总统获准了。这个议案很大程度上是我们曾提到的总统理事会的建议的颁布而已。该基金会的主要目的是“促进科学的基础研究与教育”，实现这个目的的方法是为大学提供资助、给研究项目提供津贴、为学生设立奖学金。基金会自身不操纵研究实验室，而是明确限定为只提供金钱、对美国科学的发展作出计划。基金会希望以美国的总利益为基础去“评价研究成果的影响”。在总的目的下有许多具体事项，如评价其它联邦政府机构的研究规划；鼓励美国与外国科学家之间的科学信息交流；编制科学人员一览表；若国务卿有求，就鼓励并支持专门的军事研究；建立特别委员会以调查科学各专门领域，并为各领域提供总的研究规划。

    基金会的这些活动由二十四人组成的委员会主持，这二十四人均经总统任命、参议院同意。议案规定，委员会成员任期六年，选自“基础科学领域、医药科学、工程技术、农业、教育或公共事务中的著名人物”。议案建议总统在任命时考虑来自国家科学院、大学协会和其它科学与教育组织的提名，通过这种方式为自主的科学群体的社会影响寻求法律地位。总统还要在参议院的同意下命名一位董事（Director），年薪一万五千美元，任期六年，根据议案，重要的决定必须由董事会集体作出。这仍然是一个可怕的行政模式，但可能会设计出处理基金会日常事务的令人满意的程序。议案建议基金会下设四个司：医学研究、数学、物理学和工程科学，生物科学，以及科学人事与科学教育。这里不包括社会科学，但是并没有像这个议案几个早期草案所建议的那样，明确禁止支持社会科学研究与教育。议案建议第一年对基金会拨款五十万，那时基本上进行自身组织建设，以后每年限于一千五百万，此外还可获得其它联邦机构的额外基金。

    此议案公布不久，总统就任命了一个董事会，有关法律也提交给国会以便获准拨款五十万美元作为基金会的经费。后来发生的一切表明，所有对基金会的抵制都是顽固不化的，首先，拨款削减到二十五万；其次，甚至这个小数目也没有表决。第二年，总统要求按法律最大限度地拨款一千五百万，而国会只表决通过了这个数目的百分之二，即三十万，这个预算除了维持基金会的组织运行外，几乎不能干什么。第三年，总统要求国会拨款一千四百万，但国会又一次大规模削减之，虽然只削减到三百五十万，基金会终于开始有可能实现它的部分计划。一半经费将作为1952年的会计年度用于生物学、医学、数学、物理科学和工程科学的基础研究，另一半将为学科学的研究生设立四百份奖学金，获奖人员分布于一年级研究生到博士后研究人员。第一批获奖人将从1952年9月份开始从事受到津贴的研究。这段简短经历表明，这些绝对反对国家科学基金会的人不可能长期自行其是。对基础科学与对基金会的协调功能的需要都非常迫切；此后一段时间内，正确的意识和迫切的需求感将占主导地位。政府科学将在未来美国社会中扮演更重要的角色。