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农村幼儿教育：发展弱势的制度归因与制度重构
作者：李克建
学制度曾经发挥过其独特的历史作用，但由于它无视地区之间、城乡之间经济发展水平、财政资源以及居民承受教育负担能力等方面的差异。在社会不断呼唤公平和谐的今天。到了必须加以改革和重构的时候。否则，可以预料，“不公正的苦果将不仅仅由那些被剥夺了机会的人群来吞咽”，最终损害的还是国家的发展和社会的稳定。
由上可见，农村幼儿教育发展滞后、城乡差距过大的主要原因在于制度，而制度的背后是人的思想观念，尤其是政府的观念和认识的不到位：对幼儿教育的重要性认识不足，对农村幼儿教育问题的本质根源认识不清，对教育体制改革的长远后果考虑不充分，由此带来了责任不到位、投入不到位、管理不到位。
三、农村幼儿教育发展的制度重构
制度上的原因只有通过制度重构，问题才能彻底解决。要真正打破制约农村幼儿教育的瓶颈，实现城乡学前教育的均衡协调发展，必须做到以下几点：
1.真正重视学前教育，提高学前教育在国民教育体系中的地位。要解决好农村幼儿教育的问题，首先要解决整个学前教育重视程度不够、在国民教育体系中地位不高的问题。
对于当代的学前教育。我们首先要形成以下共识；第一，学前教育是人一生中教育的起点，学前教育的质量对人的后继学习和终身发展具有重要而深远的影响；对于处境不利的儿童而言，能否接受良好的学前教育，尤其具有重要的个人和社会意义。第二，学前教育是整个国民教育体系的重要组成部分，是投资最少、回报率最高的教育阶段；发展学前教育是实现民族复兴的根本大计，对于提高国民素质、推动社会进步具有重要的战略意义。第三，学前教育是具有很强外部正效益的公共服务产品，政府应当承担发展学前教育的主要责任；在当前。大力发展学前教育，也是落实科学发展观、实现经济社会协调发展的需要，是体现以人为本、构建社会主义和谐社会的重要内容。是改善民生的重要举措和紧迫任务。
在此基础上，我们应进一步明确发展农村幼儿教育的意义。第一，发展农村幼儿教育，有利于农村儿童的健康成长和终身发展；从国家整体上来说。有利于提高国民素质，从人口大国迈向人力资源强国。第二，发展农村幼儿教育，解除家长的后顾之忧，有利于促进农村妇女劳动就业，提高劳动积极性，从而解放农村生产力，促进农村经济发展。第三，发展农村幼儿教育，让农村儿童同样享受良好的学前教育，有利于推进教育公平与社会公平；从社会整体看，解决农村幼儿教育这一紧迫的农村民生问题，有利于社会的和谐稳定与国家的长治久安。
基于以上认识，各级政府和全社会都应高度重视学前教育。而要真正重视学前教育，必须通过学前教育立法，真正落实学前教育在国民教育体系中的地位，明确学前教育的发展方向，明确政府责任以及编制、经费、投入比例等问题。构建起学前教育的发展机制和保障体系。在整个教育体系中，起码要把学前教育放到与高中教育的同等地位，并且应当成为九年义务教育向两端延伸的首选方向——因为学前教育这块“短板”的弥补带来的是教育整体水平的大幅提高。在发展方向上，从长远来看，应当以政府提供基本的学前教育公共服务为主；可以采取逐步推进的策略：近期目标是把农村幼儿教育纳入国家公共财政的保障体系，农村幼儿教育实现基本免费：中期目标是实现学前一年全面的免费义务教育：远期目标是努力实现学前三年基本的免费教育。
可喜的是。在重视学前教育方面出现了一些良好的势头。比如。江苏省在2006年3月正式决定把幼儿教育纳入国民教育体系：北京部分地区正在进行学前一年免费义务教育的试点研究。这些对于国家制定相关政策奠定了实践基础。2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“重视学前教育”。这显示了党中央对于发展学前教育的远见和决心。教育部把《学前教育法》的立法工作作为2008年的重点工作之一，表明这项工作也已经提上日程。
2.打破城乡壁垒，构建城乡均衡一体化的幼儿教育服务体系。如前所述，农村幼儿教育问题是整个国家和社会的结构与体制问题。如果说，过去种种城市倾向的制度安排和政策措施，是在特定历史条件下的产物。那么，到了今天，在国家财力已大大增强的条件下，我们不能再回避这一问题，也有能力解决这一历史遗留问题。我国财政收入从1978年的1132亿到2007年的51304亿，增长了45倍多。只要资源配置合理的话，应该有能力解决学前教育的投入问题，至少由国家承担农村幼儿教育的投入是完全没有问题的。
因此，国家和各级政府从现在起应当承担发展农村幼儿教育的责任，逐步把农村幼儿教育纳入国家公共财政保障的范围。这是推进教育公平、保障农村儿童平等受教育权益的重要举措，是促进农村文明进步、建设社会主义新农村的重要内容，是提高农民生活质量、消除贫困的重要社会干预手段。在未来编制幼儿教育发展规划与制定政策时，必须打破城乡壁垒，在财政投入、园舍建设、师资等教育资源分配等方面，做到城乡均衡，从而构建起城乡一体化的幼儿教育服务体系。在现阶段，各项政策和资源首先应当向农村倾斜，逐步缩小城乡幼儿教育之间的巨大差距。在这方面，有些地方也已经开始行动。比如，浙江省今年在全国率先启动了《基本公共服务均等化行动计划(2008－2012)》，致力于构建覆盖农村、城乡均衡的公共服务体系，其中包括幼儿教育在内的教育服务城乡均衡化行动也已经启动。
3.从分级办学走向以县为主、统筹协调的幼儿教育管理体制。由于时代与形势的变化，“地方负责，分级办学”的基础教育管理和发展模式到了不得不变的时候。对于农村幼儿教育的发展责任而言，必须改变过去举办责任主体不明确的状况，构建起以县为主、统筹协调的体制。由于乡级财政本身的脆弱性，加上现在国家不再征收农业税，使得乡级财政承担农村幼儿教育发展责任的可能性大大降低。因此。农村幼儿教育的提供主体必须提高到县级政府，否则农村幼儿教育就会像过去一样无法得到保障。
当然，在明确农村幼儿教育举办主体的同时，还必须明确不同层次政府的职责，把以县为主和各级政府的统筹协调结合起来。中央政府应负责学前教育法律法规和大政方针的制定，基本服务的供给与协调，从根本原则上解决机会均等、区域协调、城乡协调的问题；省级政府负责制定规划和办园标准、省内协调、师资培养等责任；地市级和县级政府主要负责具体的学前教育供给责任，以及区域内均衡、质量监管等。由于县区之间经济社会发展水平和财力水平往往存在着一定的差距，因此从中央到省、市政府，都应注意加强区域间的均衡协调，各自承担不同的比例，加大对欠发达县区的学前教育经费的财政性补贴和转移支付力度。
“冰冻三尺非一日之寒”，自然也非一日能解。农村幼儿教育发展滞后、城乡差距过大的问题，是由各种复杂的历史和现实因素造成的，它的解决自然也不是一朝一夕就能完成的事情。要真正实现整个学前教育事业的良性健康、均衡协调发展，各方都要付出巨大的努力，且有一个逐步推进的过程。对此，我们要有清醒的认识。
同时，我们还应看到，当前农村幼儿教育的发展也面临着难得的历史机遇：一是党中央、国务院提出加快建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的要求，为农村学前教育事业发展指明了方向。二是农村公共财政制度的逐步完善，新增教育经费主要用于农村地区政策的逐步落实，正在为农村学前教育事业的发展提供可靠保障。三是广大农民群众对子女接受学前教育的需求日益增长，更追求公平、优质的学前教育。四是义务教育阶段学生数量的减少和农村中小学布局调整，为农村幼儿园的基础设施建设提供了部分可利用的物质资源。
只要我们抓住当前的有利时机，明确发展方向，充分利用各种条件，认真研究，政策措施得力，农村以及整个国家的学前教育事业一定会提高到一个新的历史水平，使农村儿童有一个相对公平的教育起点，让所有儿童都能够健康成长，共创美好未来。
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