首页 -> 2008年第10期
怎样选择突破口
作者：辛 宇
中国30年改革开放的实践证明，改革开放从经济体制改革入手也是可以的。但是，政治体制改革与经济体制改革应当大体同步。当前存在的主要问题和不得已的埋单，大多与不同步紧密相关。1982年邓小平尖锐指出：“经济体制改革每推进一步，都深感政治体制改革的必要。”26年过去了，此前的摸着石头过河，可以走过浅水区；面对重点难点，我们已经绕了四分之一个世纪，政治体制改革的攻坚战已成箭在弦上不得不发之势，继续再绕，既无空间，也没时间。
因此，政治体制改革并非一定要以行政管理体制改革作为突破口。党的领导制度，主要是党内权力结构的改革应当通过试点先行。在此基础上，再推进行政管理体制改革，则会事半而功倍。否则将欲速则不达。
其实，我国的改革开放就是从政治体制改革特别是党的领导制度改革起步的。30年前，叶剑英在十一届三中全会闭幕会上引了列宁的一句话：“胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，它就不能保持它所取得的胜利。”
实践反复证明：民主与素质是间接关系，与利益是直接关系。民主与其说是理论问题，不如说是实践问题。经济体制可以通过特区来试验，政治体制也可以通过特区来试水。特区成功，成就了特色理论的成熟。特区即是样板间。新的伟大工程，需要各种不同类型的样板间。我国政治体制改革尤其需要这样的样板间。
三中全会功绩有三：一是党内权力进行分解，重建中央纪委（集体分权）；二是在党的生活和国家政治生活中加强民主（个人限权）；三是全党工作重点转移。很多人只从工作层面解读，因而对前两大功绩评价严重不足。其实30年来，我们还一直受惠于前两项重大改革举措。当然，当前存在的突出问题，也正在于没有及时深化前两项改革。
一重要环节≠突破口
1.行政管理体制改革是深化改革的重要环节，但却不是当前的突破口。
重要环节、重要内容、结合部、瓶颈都不能直接等同于突破口。金门是海峡两岸的重要环节和结合部，但却不等于祖国统一的突破口。收复金门，可能更难统一。毛泽东很早就明白这一点，因此虽有象征性的炮击，却无实质性的攻占。
我以为，行政管理体制改革的真正难点有三。一是核心目标难以实现。计划经济下的政治体制不改革，难以长成市场经济需要的行政管理体制，更遑论转变职能。二是改革动力严重缺乏。农村经济体制改革动力来自包产到户的农民，但行政管理体制改革的动力源却始终未能看清楚。三是综合效果难以发挥。30年来，平均每五六年一次的行政管理体制改革，虽然多次牵过这一发，却未见能有效地带动全身。
2. 难点之所以成为难点，是因为解决的思路和举措远离源点。
察举比不了科举，科举抵不了选举，专制赢不了法治，君主胜不了民主，官本让位于民本，此乃历史潮流。中国半个世纪的农业发展史也证明：学大寨跨不了“黄河、长江”，“八字宪法”保不了农业上“纲要”。邓颖超同志因此才在30年前放胆直言：学大寨不是方向，农业现代化才是方向。
3. 既然还权容易，减权难，改革为何不先易而后难！
30年前，安徽、四川两省将种田权先还给农民，而不先减生产队长、大队和公社的权。于是，虽然严重违宪却拥有土地使用权的农民，以“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”个性化语言，为改革交了一份满意的答卷。教育体制和科技体制改革，将考试权还给学生，把科技发明权还给专家，中国的科学技术于是走在了发展中国家的前列。20多年过去了，重温总设计师邓小平同志“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”的论述，深感其远见卓识。
4. 突破口重要标志是能迅速扩大战果。
一旦撕开口子，就能向两侧（经济体制、社会体制，或科技体制、教育体制）和纵深（政治体制）发展。五次以行政管理体制改革为突破口，成效不尽如人意。
行政体制改革方式、方法，多被动地由经济体制改革所拉动，以国家赶超战略为导向。这些年的机构改革和行政管理体制改革，职责权限几经变迁，权力多次下放和上收，几乎没有来自下面的试点和推动。
市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化是一种必然趋势。如果没有制度上的隔离措施，每一次行政体制改革只可能导致其与市场经济利益更紧密更隐蔽地结合，从消费资料到生产资料，生产领域到金融领域，从能源到金融，再到金融衍生产品。而制度上的隔离措施，在我国通常来源于政治体制改革。
5. 政治体制改革的目标之一就是增加活力。
1986年11月9日，邓小平在同外宾谈话中提到，“第一个目标是始终保持党和国家的活力。”“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。”“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”我以为，完成第一个目标，必须改革党和国家领导制度，以保持政治活力；完成第二个目标，必须坚持发展就是硬道理，以保持经济活力；完成第三个目标，必须增强人民群众的主体意识，以保持民主的生命活力。十六大提出了党内民主是党的生命的重要论断，十七大提出了社会主义民主是社会主义生命的重要论断。“生命论”的提出，使民主的理念，不仅超越了过去的“工具论”和“目的论”，而且有利于激活以人为本的深化和科学发展观的践行。
二脚痛≠只能医脚
表现于执行层面的问题，其根源多在决策层面。政府职能多年难以转换，根源于不少党委的“党”不管党并以党代政。
1. 我国各级政府职能转变，仅靠行政管理体制改革是很难完成的。
改革之初政社合一的职能转变，是在一没修宪，二没给政策的情况下，靠着三中全会精神和政治体制改革的推动力完成的，而不是靠县、乡行政管理体制改革完成的。当年学大寨，解决不了出工不出力这个老大难。行政管理体制改革也牵不了转换职能的牛鼻子。原因有二。一是无上涨空间。在党委领导制度未有实质性改革的情况下，行政管理体制改革的压力过大而空间过小。二是无下跌动力。来自国务院及其所属部门的机构改革和行政体制改革，很难直接推动村、乡、县的基层民主进程。20多年前，来自农民自发性的村民自治，是以农民个体为本位的民主实践活动，现已经普遍完成六七届村委会选举，平均参选率80%左右，五六亿成年农民参与自治和海选。村委会是自治组织而非行政机构，因此来自国家级机构改革的力量，缺乏中间层级，很难传导于基层。不仅如此，而且从严格意义上讲，政府职能的转变、关系的理顺、结构的优化、效能的提高，不仅取决于政府，而且更取决于党委。
2. 仅靠经济体制改革的拉动力，成本太高；仅靠行政体制改革的推动，阻力太大。
经济体制改革进城后，基本上是靠投资拉动而非消费拉动；政治体制改革大多是靠危机推动而非民主推动；行政管理体制改革常常是上面想动而非下面愿动。
深入剖析我们的每一次行政体制改革，透过机构、人员、数量增减的表面，实际折射的却是权力格局的划分和利益格局的调整。
利益的刚性，决定了单从技术层面，难以破解行政管理体制改革的核心问题。如果政治体制不作实质性改革，如果党内权力不能科学分解，即使再搞多少次行政体制改革，政府职能也难以转换。前五次的行政机构和管理体制改革，之所以只能限于机构精简和调整，是因为这种改革还缺乏政府职能切实转变的坚实基础。
3.深化改革应以党内权力科学分解为突破口。
重视制度建设（监察制度和科举制度）使中国封建社会走在世界前列；忽视制度建设，使我们被动挨打；提出改革制度，开始走上复兴之路。
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