首页 -> 2007年第11期
防止制度成为腐败的孵化器
作者：何 伟
对于腐败问题，人们历来是深恶痛绝。我国目前所揭发的腐败问题越来越严重，人数越来越多、数额越来越大、级别越来越高。这就表明，我国的腐败问题不只是犯罪人的品质问题，还有制度问题。如果只是个人品质问题，那只是个案，没有什么可怕的。如果是制度问题就带有普遍性，这才是可怕的。
根据《现代汉语词典》讲：制度是“要求大家共同遵守的办事程序或行动准则。”这就表明它是维持社会秩序正常运行的一个规则，人人都必须遵守，不依规矩不能成方圆。这种制度规定要尽量完善，公平、公正、公开、合情合理，不应有任何偏颇；在执行中要依法行政、廉洁，不应有任何私情。所以，制度本身就有一种防止腐败的作用。如果制度不完善或在执行中不公正，又缺乏强有力的监督，制度不仅不能防腐，反而会成为腐败滋生的温床。所以，反腐不仅要抓大案要案，还应从制度上找原因，使其不断完善，使制度起到反腐的作用。
（一）无制度容易产生腐败
目前有许多腐败问题与部门的经济利益有关，如乱收费、乱罚款，这与制度外的奖励提成有关；一些事业单位的收入不上交，成为单位或上级福利基金的来源。如各级学校利用名牌的社会资源，办各种培训班、特长班、研究生班、考研培训班等。这些收入都没有明确制度规定，其收入有的进入私人腰包，有的作为单位福利，有的与上级主管部门分成，成为腐败的一种来源。再如各大机关，利用手中掌握的公权，建培训中心、宾馆、疗养所，出租公房、拥有出版社，研究院和研究所进行咨询、培训等等一切收入，都不上交国库，作为本单位的制度外的收入。以上仅列举两项，其他一些创收方式可以说是五花八门，不胜枚举。全国这种制度外的收入是多少，谁也说不清楚。这些无制度创收的危害太大。一是鼓励各机关占用公有资源，多多益善；二是各单位发的补贴互相攀比，有的单位收入太多，不敢过高发给个人，就用各种名义把它花掉，如以出国考察之名进行免费旅游，限额消费，甚至进行私分；三是一些下级单位，为迎合上级，就设法满足上级这种欲望，做得冠冕堂皇，无任何纰漏可击；四是以小单位的利益而损大公；五是发现问题不好治罪，因他是为单位的利益，而没有进入私囊；六是所有这些制度外的收入均不纳税，每年流失多少无法统计，等等。对这些制度外收入大家都心知肚明，责任管理者也从中获利，形成无人揭发，无人制止，无人问津，大家都心照不宣的坐享其成，形成一种无法制度。这样各单位就把创收作为追求的目标，使一些清水衙门的水也浑了。这种腐蚀作用非常普遍，下至乡政府，上至国家领导机关，范围很广，党、政、军、警，监察、法院、监狱等，无所不包，凡吃皇粮的，不论是公务员，还是事业单位，不论是在职的、还是离职的都人人多少有份。如果领导上认为公务员的工资低，可以光明正大的提工资，不应让各单位在制度外私筹资金，进行机关补贴，既形成苦乐不均，又为腐败大开方便之门，造成严重后果，应该赶快制止，使其不再蔓延和继续。
（二）应尽快使一些制度完善
应当肯定，我国从十一届三中全会以来，所制定的许多制度和政策是正确的，对促进改革开放起了决定性的作用，获得重大成就。但是我们也应看到它的不足和不完善之处。
（1）制度不配套，有的方面滞后，使腐败有机可乘。最近揭发上海和湖南郴州市的社保基金大案，就表明改革的制度不配套。对社保基金的管理，虽然改掉了中央的“五龙治水”，但没有建立起一套完善有效的管理制度，实际上归各级地方党的一把手管，无人监督，就容易出问题。
现代社会的组织有三大支柱，一是政府，一是市场，一是社会组织（NGO）。三者互相分工，相互联系，组成一个有机整体，推动社会正常运行。过去在计划经济体制下，政府包揽一切，既代替市场，又管社会，结果管不了，也管不好。进行经济体制改革，市场从政府中分离出来，依据市场原则进行运行，取得很好成就。而对社会组织，政府还基本没有放手，有许多还在政府管辖之下，就容易出问题。对社保基金的管理本来应有一套完善的制度，应有一个独立社会机构来管，政府进行监督，就可避免上海、郴州问题的发生。现在是各级领导者都重视市场建设，而忽视社会机构的建立，许多中介机构，不是没有，或者是半官方组织，不能独立、公正、客观的来发挥作用，还不是一个独立、自治的机构，这就表明制度不健全，社会在运行中会出现半身不遂，使腐败有机可乘。
（2）一些制度“破”的彻底，而“立”的不够，会使腐败容易滋生。对教育制度、医疗制度、住房制度的改革都是必要的，破除了供给制度的弊端，提高效益。但在旧的制度破除之后，而新的制度立的不够，结果形成了以创收为目的的弊病，出现了看病难、上学难、住房难，形成新的三座大山，群众怨声载道。这些问题的出现，一是新的、有效的管理制度没有形成，或不完善，或者有制度没有严格监督执行，形成虚设。二是市场不是万能的，也需要政府管理，特别一些公益事业，其改革是为了克服平均主义，引进竞争，提高效率。如果制度不完善，管理不到位，完全交给市场，就会把国家的包袱转嫁到群众头上，一些人或单位会混水摸鱼，从中获利，产生腐败，这样就事与愿违，改革是不会成功的。
最近国务院八部委联合发文，要求对北方城镇居民供暖进行改革，必须在今年冬季到来之前落实改革措施，如不能落实者，必须在今年9月份前以报告形式向中央说明理由。看来，这比公车改革的决心大的多。本来将原来的“单位包费，福利供热”向“用热商品化，供热社会化”转变，这对于提高供热效益，节约能源，降低消耗，减少污染，是有意义的。如果政策考虑的不周严，会适得其反。这一制度改革所引起每家每户的管道改造，装阀门、买计热表等等费用，增加群众多少负担。按国家有关部门规定，改革后的供暖费，单位负担80％，各户要负担20％，这一项又增加了群众的负担。而那些没有单位的，以及下岗失业人员，谁来补80％。东北已经改革的地区，群众普遍反映：室内温度降低了，家庭开支增加了。许多居民关闭阀门，又用火炉取暖。这样做反而增加了资源耗费，加大了污染，加重群众负担，政府受埋怨，只有企业获利。应注意到：商品化是一视同仁的，不能照顾困难户，对富人是“锦上添花”，对困难群体是“雪上加霜”，政府的责任应该“雪中送炭”，扶持弱势群体，而不是放手不管。否则这种改革就会失败，引起群众不满，所带来的后果不亚于经济上的腐败。
所以，在改革中“破”和“立”必须统一起来，建立新制度从某些方面讲，可能比破旧制度还难。旧的破了，新制度没有建立或者不完善，就不能避免腐败现象的产生。
（3）一些制度单项看是成功的，而综合看来就会产生腐败。从改革开放以来，全国城市建设取得重大成就，有的已达到现代化。可是这其中也隐藏腐败。过去在计划经济体制下，对楼、堂、馆、所的建设都有限制，而现在完全放开，全国各地党、政、军、社会团体，以及事业单位的办公大楼，越盖规模越大，越盖档次越高，越盖越豪华，广场有许多已超过天安门广场。形成横向攀比，纵向上行下效，最典型的是媒体曝光的郑州市一个区盖的办公大楼如同美国总统办公、居住的白宫一样。一个进行干部培训的学校，用绿琉璃瓦、大理石盖了两座高级楼，他们学校自己人嘲笑地说：“远看像座庙，近看是××，没有和尚和老道，腐败分子在深造。”这还不够讽刺吗？过去在清朝，一些王公贵族的住宅建筑都有标准，超过者即为犯法。现在各地盖办公大楼的钱都是用农民的土地换来的，应想一想，失地农民的困难。为什么我们不可以对不同级别的办公大楼也有一个制度规定，应反对豪华奢侈、追求享受，提倡艰苦朴素，勤俭节约。
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