首页 -> 2005年第11期

文革前上海党政关系的争论

作者：范征夫

　　这场党政关系争论的时间是1958年到1962年，争论的内容是如何贯彻党中央关于“一元化、党政不分”的通知。争论的一方，是时任中共上海市委第一书记、以后又任上海市市长的柯庆施；另一方是时任市委书记处书记、常务副市长曹荻秋以及几位党员副市长。受到这场争论影响的有市区两级机关的党内外广大干部。现将这场争论的经过回忆如下。
　　
　　争论的引起
　　
　　事情还得从1955年12月曹荻秋当选上海市副市长说起。他到任以后，发现党政机关职责不清，政府部门分工不明，行政效率低下。对此，他在一次市人委机关干部会议上说：“我来上海的时候，陈毅市长说，市人民委员会的工作要我负责把它抓起来，市委也委托我来管，而我有许多工作还没有抓好，应该负一定的责任。”他这种勇于自我批评的精神，令大家非常感动。他还教育干部：“我们的党是执政的党，党的方针政策路线，许多是通过各级政权组织和广大人民群众见面，并贯彻下去的。我们一定要把政权工作搞好。”他还特别指出：“只有发扬人民民主，调动上海一千万人的积极性，才能搞好社会主义建设的大事。”他这些精辟的语言，表达了他对党政关系及人民民主政权作用的基本观点，也是他一贯的工作思路和作风。在他亲自主持下，多次召开座谈会，集思广益、发扬民主，于1957年1月23日由市人民委员会正式讨论通过了《关于加强市人民委员会工作的几项规定》。其主要内容是：按照国家地方政权组织法的精神，明确市人委对全市国家行政机关实行统一领导和集体领导；明确市人委各委、办、局及各区县之间工作分工；制订了几项会议制度及请示报告制度。《规定》发布以后，受到市、区广大机关干部欢迎，认为党政关系明确，工作责职清楚，能够发挥各方面的积极性，从此市区两级政府工作，逐步走上正常、健康的轨道。
　　可是好景不长，1958年6月《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学文教各小组的通知》下发后，上海的情况发生了“风云突变”。中央通知中除宣布各小组负责人名单外，还明确指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”（引自《周恩来传》下，1396页）
　　上海怎样贯彻执行中央这个《通知》呢？在领导层思想上存在不同观点，这场争论由此展开。
　　
　　曹荻秋承上启下，柯庆施另起炉灶
　　
　　起初，荻秋同志要市人委办公厅替市委起草一个贯彻执行的文件，他交代我一方面要把中央通知中主要精神写上去，同时要考虑到市人委1957年1月公布的《规定》，要在党的统一领导下，继续发挥政权工作应有的作用。当时，我体会荻秋同志矛盾的心情，他既不得不执行中央通知精神；同时又顾虑，怕把他前一阶段工作成果“化为乌有”。于是，我请示曾涛秘书长，这个文件内容如何写为妥。他考虑再三对我说，文件名称也仿照中央的办法，题为《中共上海市委关于成立财经、政法、科学教育、文化艺术、外事各小组的通知》，在简要引述中央通知中“一元化，党政不分”大政方针后，就提出五个小组的负责人名单，即财经组组长曹荻秋，政法组组长许建国（市委书记处书记、副市长），科学教育组组长刘季平（市委常委、副市长），文化艺术组组长石西民（市委书记处书记），外事组组长许建国（兼）。他说，这五个小组长中有四个是副市长，他们具有党政双重身份，他们做的决定或签发的文件，符合国家法律程序。曾涛还特别交代，还要写上“凡须召开市人民委员会通过决议，一律由各小组组长提请市委决定后召开。”我对曾涛秘书长这种政治智慧非常佩服。文件草稿出来后，经荻秋同志同意，并征求几位党员副市长意见，大家都表示认同，我们于1958年7月14日打印报送市委。
　　这个草稿送到市委以后，近一个月毫无信息，有一天荻秋同志以很不愉快的心情，告诉曾涛和我，“柯老对我们起草的文件，非常不满意，他要找人由他口授另写。”果然，1958年9月19日我们接到市委133号文件，题为《市委关于市人民委员今后工作中几个问题的通知》，文件开头只用了“为加强党的统一领导，贯彻党政不分的原则”两句话，就开门见山作出四项重大规定：（1）今后各局工作应直接向市委或市委有关各部委请示；各区县人委应直接向区委县委请示；（2）市人委各办、委，市属各局（处）院、行，凡必须以市人委名义发文者，一律送市委有关各委、各部正职签发后，交市人委办公厅以市人民委员会名义发出；（3）今后市人委不再召开区、县长会议和行政会议，一般也不再召开市长办公会议；但市人民委员会会议，应定期召开，除讨论市委已经决定问题外，可以组织有关局工作汇报，或典型经验报告；（4）市人委办公厅编制人数应减去三分之二，原有各副市长秘书组撤消。最后，要求各单位各部门立即贯彻执行。
　　很明显，市委这个通知与中央通知内容有很大不同。既不说在上海设立五个小组，也不讲“具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。从它的标题和具体内容看，矛头似乎是针对1957年1月市人委发布的《关于加强市人民委员会工作的几项规定》的。对此，荻秋同志以无可奈何的心情，颇有感慨地对我说：“如果不经常定期召开人代会和人民委员会，如何体现人民民主，人民如何行使权力管理国家？我们自己制订的制度和法规，我们不执行，怎么向群众交代？”当时，我们也向邻省进行了解，他们均依照中央通知成立五个小组，组长都是党员副省长，省人民委员会的重要会议仍照常召开。保留了“具体执行和细节决策”之权。由此可见，上海当时贯彻中央通知的做法，是“与众不同”。难怪当时有人说，这是柯庆施的一个“独特创造”。
　　按照市委133号通知，市人民委员会基本被“驾空”了，它还能做些什么事呢？柯庆施指示，要贯彻毛主席“虚君共和”的指示，今后市人委应“搞好四个关系，办好法律手续”。即搞好与外国人的关系，用市人委名义接待外宾；搞好与外地的关系，接待外省市来沪接洽业务的人员；搞好与人民群众的关系，接待人民来访，处理人民来信；搞好与民主人士的关系，让他们参加必要的会议，听取一些工作汇报，但不能讨论决定问题。办好法律手续，即市委各部、委正职负责人签发的文件，要立即以市人民委员会名义发出。这样一来，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定的市人委的职权，就被柯庆施签发的市委通知“一笔勾销”。柯的上述指示，我们向机关干部传达，并不折不扣地执行。
　　
　　问题的初步暴露
　　
　　市委133号通知下发后各级党政机关雷厉风行，全面贯彻，谁敢说个“不”字。但执行一年以后，问题逐步暴露，引起了党内外人士的强烈不满，议论纷纷。
　　首先，市人民委员会的活动基本停止，原来法律、制度规定应该召开的市长办公会议、行政会议、区县长会议，均全部停止召开。市人民委员会会议，虽然仍保持每月一次，但不能讨论决定任何具体政策、法令，只能听取有关工作汇报，空发议论。因此沈尹默（五四新文化运动时《新青年》杂志编辑，著名书法家）委员说：“我是挂名委员，尸位素餐。”有的委员也反映：“我这个委员只是‘装装样子’，不起作用的”，实际上是表示了强烈的不满。有些市人民委员会党员委员，对会议也不重视，经常缺席。甚至有些局长也不愿到市人委会议上作工作汇报。他们说：“实行一元化领导，党政不分后，政府工作中重要问题，已由各局直接请示市委或市委各部委决定，再拿到市人委来讨论，岂非形式主义。”这些均从不同方面表示了异议。
　　

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